[1]此前，在官方文件、學術著作和新聞媒體中經常使用的壹個類似概念是“社會管理”。“社會治理”這壹新概念提出了壹系列問題:什麽是社會管理？什麽是社會治理？社會管理和社會治理是什麽關系，兩者有什麽區別？在十八屆三中全會的決定中，為什麽要用社會治理代替社會管理？
討論以上問題，恐怕有必要回顧壹下新世紀以來的歷史，從社會管理的概念入手。
第壹，從社會管理到社會治理
“社會管理”這個詞乍壹看似乎是“社會學”，但搜遍西方社會學經典，概念難覓。但在前蘇聯，有奧馬洛夫寫的《社會管理》。[2]這本書在80年代中期被翻譯並介紹到中國。書中的“社會管理”定義為“管理主體為了使社會系統實現其所面臨的目標和任務而對該系統施加的科學影響。”顯然，這本書裏的“社會管理”是在計劃經濟的理論框架下，用當時世界通行的“系統論”的語言表述的。
2002-2003年非典的爆發給黨和政府乃至整個中國社會帶來了巨大的震動。於是，“社會管理”壹詞被提上了黨和政府的議事日程。2004年9月的十六屆四中全會決定中，首次出現了“社會管理”壹詞。當時簡稱為“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。
[3]嘗試用壹個復合名詞，從建設和管理兩個不同的政策角度，特別關註社會領域存在的各種問題。
“加強社會建設和管理”的提法得到了學術界的積極響應。鄭杭生討論“社會建設與管理”有廣義和狹義之分。他指出:廣義的定義是指“整個社會的建設和管理，即包括政治子系統、經濟子系統、思想文化子系統和社會生活子系統在內的整個社會系統的建設和管理”；狹義的定義側重於與政治、經濟、思想和文化子系統並列的社會子系統的建設和管理。這裏的社會是指作為整個社會子系統的狹義社會。"
到2007年黨的十七大，作為對學術界的反饋，“社會建設”和“社會管理”被劃分為兩個獨立的概念。“社會建設”與此前提出的“構建社會主義和諧社會”相結合，與“經濟建設”、“政治建設”、“文化建設”並列為“四大建設”。
[5]對於這壹變化，學術界再次做出了熱烈的回應。2006年，王思斌在《社會管理》壹書中給“社會管理”下了定義[6]。他認為:“社會管理”在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程中，中國* * *生產黨和中國政府也提出了加強社會管理的任務。這裏的社會管理是指政府主導、各方參與的社會。
2007年，何增科寫道:“為了推動學術研究的深入，學者們傾向於對社會管理的含義進行狹義的界定。”“狹義的社會管理，是相對於政治管理和經濟管理而言的，壹般是指除政治統治事務和經濟管理事務以外的社會事務的管理和治理。”
[7]然而，與此同時，另壹種聲音出現了，它對“社會管理”的定義更為狹隘。比如，“狹義的‘社會管理’主要是指社會治安、信訪和治安工作，其主要目標是維護社會秩序和穩定，創造良好的社會環境。”
[8]這壹表述與當年壓倒壹切的“維穩”密切相關，只能視為與黨政部門行政職責或任務密切相關的操作性定義。
不過，雖然學術界真正認可的“社會管理”也被視為“狹義”，但其含義比“維穩”要寬泛得多。何增科認為:“社會管理是政府和非政府組織運用各種資源和手段，對社會生活、社會事務和社會組織進行規範、協調和服務的過程。其目的是滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量。”
[9]李培林認為:“社會管理通常是指在法律、法規和政策的框架內，由政府主導，包括其他社會組織和公眾在內，以各種方式對社會領域的各個方面進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。”
[10]值得註意的是，王思斌、何增科在定義“社會管理”時，出現了“治理”壹詞，並與“管理”並列。或許是為了與“維穩”做壹個語義切割，“治理”這個在公共管理領域早已被普遍認可的詞，被越來越多的學者使用。如張敦福、沈野認為，學術界常用的更接近“社會管理”含義的英文術語其實是SocialGovernance，“Governance”壹詞在學術界譯為“治理”。“最常涉及的領域包括社會資本對地方行為者的作用、社區治理、社會服務、非營利組織、民間社會、社會團結和社會不平等。這些領域與基層人民的日常生活密切相關，是民生領域的重要問題。”
以上[11]的研究成果最終體現在胡錦濤2011的重要講話[12]中。這次演講的題目是“紮實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系”。在2012召開的中國共產黨第十八次全國代表大會上，胡錦濤再次強調:“要圍繞中國特色社會主義管理體制建設，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法律保障的社會管理體制，加快形成政府主導、可持續、覆蓋城鄉的基本公共服務體系， 並加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體系，加快形成源頭治理。 〔13〕
第二，社會管理和社會治理
要進壹步討論“社會管理”和“社會治理”，就要討論“管理”和“治理”。這通常涉及三個英語單詞——“行政”、“管理”和“治理”。前兩個詞翻譯成中文，都是“管理”但“ad-administration”指的是傳統意義上的行政，尤其是在政府機構的官僚結構中；“管理”取自市場，所以包含了管理的含義。新管理理論試圖用“治理”壹詞取代前兩個常用詞，並賦予其新的含義。中國學者在接受這壹新概念時，為了顯示與“管理”的區別，將其翻譯為“治理”。
20世紀下半葉，隨著新公共管理理論的流行，“治理”或“治理”的概念受到學術界和政界的青睞。20世紀90年代，聯合國全球治理委員會將“治理”定義為“個人和各種公共或私人機構管理其事務的許多方式的總和”。列舉了“治理”概念的四個特征:第壹，治理不是壹套規章制度，也不是壹項活動，而是壹個過程。第二，治理的建立不是基於統治，而是基於和解。第三，治理涉及公共部門和私營部門。第四，治理並不意味著正式的系統，但它確實依賴於持續的互動。
[14]值得註意的是，在這種對“治理”特征的表述中，可以概括出四個關鍵詞，即“過程”、“和諧”、“多元”、“互動”。
根據對“治理”的理解，“社會治理”是否可以定義為:在社會領域，從個人到公共機構或私人機構的多元主體，通過互動和協調，對與其利益相關的社會事務采取壹致行動的過程，目標是維持社會的正常運轉，滿足個人和社會的基本需求。
參照上面提到的“治理”的四個特征，對比“社會治理”和“社會管理”兩個概念，也可以總結出“社會治理”的四個特征:
第壹，社會治理必須強調“過程”。在這裏，“過程”的含義是:社會治理的動態性、發展性和連續性——社會治理是在不斷發展變化的社會經濟背景下進行的，不能靠制定壹套“壹刀切”的規章制度，試圖在任何時空條件下不斷變化；同時也不能靠壹個“運動式”的大爆炸來試圖在短時間內做到。這兩個恰恰是過去“社會管理”最顯著的特點。
第二，社會治理必須倡導“和解”。社會本身是壹個具有自組織能力的有機體，通常處於動態過程中。所以，我們不能試圖用某種力量甚至蠻力去“主宰”社會。而是讓社會本身發揮自我生存、自我發展甚至自我修正、自我修復的功能。所以，社會治理需要高超的“治理藝術”，在放松與放松之間拿捏得恰到好處。而過去社會管理的缺陷恰恰是過於迷信強制力。
第三，社會治理必須兼顧“多樣性”。社會是由各種社會階層和群體組成的，不同階層和群體的經濟利益、社會地位和政治訴求是不壹致的。因此，社會治理必須高度重視治理主體的多元化——無論多數還是少數，無論強弱，無論公營還是私營，* * *參與社會治理，* * *共享發展成果。但在過去，社會管理往往錯誤地把高高在上的慈善作為最高境界，非常“社會排斥”。
第四，社會治理必須註重“互動”。引導全社會實現利益，特別是為了長遠目標，需要建立適合多元主體參與的治理框架和社會機制。從而讓多個主體提出自己的利益訴求，進而在溝通、相互妥協、達成共識的基礎上達成社會諒解。在行動上也要互動，上下協調，團結壹心。過去的社會管理往往是“壹言堂”，急功近利，目光短淺，只關心眼前利益。
綜上所述，過去的社會管理暴露出許多誤區和制度缺陷，如壹刀切、運動式、壓制式、封堵式、恩賜式、排斥式、集權式、功利式等等。這恐怕就是為什麽十八屆三中全會要用壹個新的概念，實際上是壹個新概念——社會治理來代替長期使用的術語社會管理的根本原因。
具體來說，當代中國的社會治理就是在承認個體性和多元性的基礎上，通過互動與和解——溝通、對話、協商、談判、妥協和讓步——來整合所有社會階層和社會群體都能接受的整體社會利益，最終形成各方都必須遵守的社會契約。
理論上，現代社會最突出的特征應該是“理性”二字。在市場經濟條件下，每個“經濟人”都在追求自身利益的最大化，個人利益的“氣場”可能會像水面上的漣漪壹樣左右搖擺。但時空條件有限，個人利益的“氣場”不可避免地會遇到摩擦和碰撞。如果每個人都固守自己的“氣場”，絕不退讓，結果必然導致社會沖突，結果可能是“兩敗俱傷”或“輸得更多”。
所以，理性的選擇是以“妥協”為號召，請大家坐下來談判，大家從利益最大化的立場上各退壹步，適當收斂自己的“氣場”。通過妥協和讓步找到雙方都能接受的解決方案。根據我們祖先的古老格言，退壹步海闊天空。這樣才能避免碰撞和沖突，創造出壹個實際上是“雙贏”或“多贏”的和諧局面。
原因在於，社會經濟發展的成果是由全體社會成員共同創造的。在市場經濟社會中，資本和“知識型”往往是稀缺資源，因此其占有者很容易在競爭中占上風。如果假設每個人獲得稀缺資源的機會都是平等的，但是從結果來看，這些稀缺資源最終都被壹部分人占有。那麽，從最初的機會均等到最後的贏家通吃，必然暗示著輸家會“出賣”機會。勝利者之所以成為勝利者，是因為失敗者對遊戲規則的大度認同。如果失敗者傲慢自大，不承認失敗，甚至訴諸陰謀和暴力，那麽這樣的市場不可能有贏家。因此，社會經濟的發展是所有社會成員共同努力的結果。占有稀缺資源的勝利者也應該“出售”壹部分利潤來回報社會，以贏得社會對其占有合法性的認可，即換取失敗者對機會的“出售”。當然* * *享受的結果不應該是平均主義的“大鍋飯”，而是根據貢獻大小進行差異化分享。
還應該強調的是，社會各階層、各群體之間的溝通、協商和妥協，是建立在對社會整體利益的壹致認識基礎上的。
社會的整體利益高於壹切，所有參與競爭的人都必須維護它，這樣遊戲才能可持續地繼續下去，而不是在不開心的時候用非理性的手段毀掉遊戲。讓各行各業都意識到，雖然這次輸了比賽，但可以把贏的希望寄托在下壹次。只要遊戲繼續，所有人最終都會分壹杯羹。所以，從這個意義上來說，整體利益就是讓壹個能被社會各階層接受和維護的遊戲繼續下去。在這壹點上，所有的社會階層和社會團體都應該服從大局。
當然，矛盾總是客觀存在的。因此，從社會心理學的角度來看，交談和傾聽是讓相關利益方保持溝通並達成理解的最佳手段。因此，如果公眾——無論是社會中的多數人還是少數人——能夠把與他們切身利益密切相關的事情說出來，整個社會尤其是政府能夠用心傾聽，用心考慮，這將最大限度地使社會保持壹致。在這樣的社會環境下，即使有些問題壹時解決不了，矛盾也不會積累和激化。
三。社會治理與政治和社會分離
黨的十八大以來，出現了壹個與社會治理密切相關的新概念——“政社分開”，這個概念在黨的最高層面文獻中壹直被提及。遺憾的是，近年來，在學術研究和媒體宣傳中，鮮有關於政府與社會分離的深入探討。
什麽是政社分離？看似很深奧的命題，其實不然。上世紀80年代，原民政部部長崔乃夫在倡導社區服務時說:“凡是社會和群眾能做的，都要盡可能放手。如果他們做不到，政府會按照行政程序來承擔。”【15】其實這就是大家都能理解的白話文表達的政治與社會的分離。
這壹理念無疑與社會治理所強調的“過程”、“和諧”、“多元”、“互動”是壹致的。
政社分開，其實就是讓人民直接參與社會治理。
人要參與社會治理，就需要被組織起來，於是社會組織發展的話題就凸顯出來了。社會組織需要理論、方法和技術來發展和服務於人民，社會工作的發展機遇應運而生。
理論上，現代社會通常分為三大部門，即政府部門、市場部門和社會部門。因為政府部門是“有權”的，市場部門是“有錢”的，為了保證社會的良性運行，這兩個部門必須受到法律的嚴格限制。根據我國的特殊國情，對於政府部門來說，這些“限制”的東西應該包括:壹是權責範圍有限；二是上級部門和公眾問責；第三，領導意圖不明。對於市場板塊來說，這些“受限”的東西主要是投資沖動不足。
因此，在處理這類“受限”問題時，社會部門即社會組織和社會工作的優勢得到了充分體現。對此，美國學者萊維特評論說:過去人們常常把社會組織分為兩部分，非公與公，非公與私。這種劃分過於粗糙，忽略了政府和民營企業之間的大量社會組織。[16]這些社會組織從事的是政府和民營企業“不想做、做不好、或不常做”的事情。
首先，由於“利益相關者”的模糊性，社會組織和社會工作並沒有壹個明確固定的責任範圍和權限。通常，他們扮演著弱勢群體代言人的角色。但有時他們也可以代表政府(比如政府授權他們或者購買服務的時候)，有時他們也可以代表企業(比如接受企業有明確意向捐贈的錢物的時候)。
其次，與政府部門不同，社會組織和社會工作在遇到某些問題時，通常可以把自己放在壹個“民間”的社會角色中，不必過於擔心被上級或社會公眾直接問責。在具體工作中，政府部門受限於權責，雖然有些事情有利於社會經濟發展，但可能還是會有所顧忌。同樣的情況，社會組織和社會工作都可以自由進行。
再次，當政府領導因為各種原因舉棋不定時，社會組織和社會工作通常可以以自己的“民間”社會角色，按照自己的理解和解釋行事。如果做得好，肯定會得到政府的認可。如果做得不好，也可以算是民間的“社會實驗”。因此，社會組織和社會工作通常被認為是“開發新的服務類型以滿足新的需求”的先行者[17]。在這種情況下，錯誤甚至失敗都是可以容忍的。
最後，社會組織和社會工作打著“非營利”的旗號，所有進入這壹領域的資金都會成為旨在改善貧困弱勢群體處境的“社會資金”。所以沒有分紅獲利的動力，或者說沒有為了“利潤最大化”而投資的股東。從這個意義上說，“市場利益”在這裏是無關緊要的。
正是由於上述特點，社會組織和社會工作往往自覺或不自覺地表現出壹種“拓展性”，主動將工作拓展到政府部門和市場部門的“傳統領域”，並“跨界”發揮自己的特長。這個時候，理性或聰明的政府部門和市場部門都傾向於樂觀。於是，在靠近政府部門的壹面，形成了政府直屬的服務機構，在國內稱為“事業編制”或“事業單位”，而在靠近企業的壹面，則出現了近年來成為時尚的“社會企業”。
在有關社會治理和政社分離的研究中，社會組織和社會工作在政治領域的另壹個重要作用似乎很少被提及。這個重要的作用是，社會組織和社會工作可以把政治權力和私人利益分開。
當前，“反腐”是中國乃至全世界的熱門話題。打虎拍蠅贏得了人民的熱情支持。但從長遠來看，要徹底根除腐敗，必須逐步形成壹套完善的社會機制。中國腐敗現象嚴重的原因有很多，但其中壹個很重要的原因是地方政府、基層政府和公務員對法律法規有太多的“自由裁量權”。這種超越法制的“自由裁量權”最終造就了壹種不受制約的權力，不受制約的權力壹定會導致腐敗。社會組織和社會工作的這種條塊分割最終將嚴重限制公共機構和公務員的“自由裁量權”。
在發達國家，公眾對政府公務員的評價會低於社會工作者。從某種意義上說，這可能是壹種有意的制度安排。在發達國家，如果妳和政府公務員，尤其是基層公務員打交道，往往會覺得自己無私、官方、沒有人情味。公務員嚴格遵守相關法律法規，絕對依法辦事——法律說該做的就做，想用多少時間就做多少時間，幾乎沒有通融的余地。
但是，如果壹個社會完全處於這樣的氛圍中，那就壹定會形成社會張力。因此，社會組織和社會工作的重要性凸顯出來。如果人們有任何困難，他們的第壹選擇不是直接尋求政府，而是尋求社會組織和專業的社會工作者，他們將幫助他們與政府和社會打交道，幫助他們找到經濟、社會或其他資源來解決他們的問題。因此，在發達國家，社會組織和社會工作者享有非常高的職業聲望。
同時，社會組織和社會工作者在公眾和政府機構之間扮演著隔離的角色:公務員擁有行政權力，但只能依法行使，完全沒有“自由裁量權”；“自由裁量權”交給了社會組織和社工，但他們沒有行政權力，只能幫助受助者尋找資源。這種制度安排真的是把權力關在籠子裏，沒必要把人關在籠子裏。
因此，對於中國社會來說，將政治與社會分開是絕對重要的，不僅是在社會領域，在政治和經濟領域也是如此。改革開放以來，中國的經濟體制改革得益於政企分開。經過30多年的發展，它終於形成了壹個獨立的市場部門，促進了中國經濟的快速增長。做壹個理論上的假設，如果在社會領域也能形成壹個獨立的部門，中國的社會福利和社會進步會有意想不到的快速發展嗎？