中國國有企業改革中政府角色的轉換與定位是中國理論界頗有爭議的問題；本文試圖通過回顧中國國有企業改革20多年的歷程，以及西方發達國家在處理政府與國有企業的關系中如何定位政府角色，來說明政府改革的必要性和緊迫性，從而闡明政府角色在中國新的政企關系框架中的轉變和定位。在我國國企改革中，政府的角色被定義為:國有資產的所有者和監督者，宏觀經濟目標的設計者和調控者，市場的培育者和凈化器，產業政策和法規的制定者，市場的執法者和監督者，對外貿易的開拓者和社會保障的捍衛者。圍繞這壹定位，本文提出了政府角色轉換與定位中應註意的幾個問題。
關鍵詞:國有企業，國有企業改革，政府角色轉型與定位，公有制政府職能
中國的國企改革已經進行了二十多年。邏輯上，20多年的國企改革有這樣壹條主線:國企改革始終圍繞著如何正確處理政府、企業、市場三者之間的關系。在改革過程中，政府壹直致力於為國有企業改革創造寬松的氛圍和環境，並試圖通過放權讓利等多種手段改變國有企業的僵化和缺乏活力。但由於政府的角色和定位不當，國企始終難以獲得經營自主權。而且由於角色定位不當，政府缺位、越位，國企改革難以進壹步深化。因此，政府角色和定位的轉變是今後壹個時期國企改革的重點，也是國企改革的鋪墊。
壹、中國國有企業改革前政府的作用及其弊端
在國有企業改革中，政府角色轉變的實質是改變國有的全民所有制形式。與傳統計劃經濟體制相適應的政府對國有企業的控制力度很大，而且高度集中。企業在經營活動中不是以市場為基礎，而是服從政府制定的短、中、長期國民經濟計劃，人、財、物由政府統壹分配。從計劃的制定和實施到財政投資和信貸規模的控制，從產業結構的調整到收入政策的制定和實施，從國有企業的管理到經濟活動的引導，都在政府統壹的行政控制之下。不該由政府管理的事，應該由政府幹預，如政府部門直接幹預企業人事安排和內部管理，過多參與直接生產經營活動，政府職能壹定程度上交叉重復，機構“重復建設”造成政府管理行為的不合理交錯和重疊；郵政、鐵路、水利、生態環境等區際基礎設施，中央政府提供的醫療、養老、失業等社會保障服務，地方各級政府提供的城市公共服務，如公共交通、水電供應、公共體育衛生服務等，供不應求，不能滿足企業和個人的需求。這種政府角色定位的弊端造成了很多社會問題和矛盾，使得社會經濟長期停滯不前。主要表現為:
1，企業管理落後，經營效率低下。舊的國有企業制度的主要特征是，國家既是企業的產權所有者，又是企業的經營者。所以在這種情況下，國有企業統稱為國有企業。國家是壹個很抽象的主體，要委托各級政府來經營企業。政府在經營管理過程中，完全按照行政管理來運作企業。從企業的人事任命到企業的生產經營銷售，都是靠行政命令運行的。政府的天然職能在於管理社會，政府應該制定相關的制度規範來引導和約束社會主體的活動。這樣，當政府本身就是企業的經營者時，政府的行政角色與其直接經營企業的角色就產生了嚴重的沖突，導致企業在履行其管理職能或經營職能時無法發揮互動作用，發揮其最大效應。但是，必須強調的是，政府的天然職能是社會行政管理職能。同時，政府個人經營企業不僅會降低其管理職能的效率，還會降低其經營企業的效率，使政府的管理行為得不到有效的監督。所以企業的經營權屬於國家，企業管理落後，導致企業效率低下。
2.高度集中的計劃管理嚴重違背價值規律。企業的資源配置、生產和銷售實行高度集中的計劃管理體制，政府作為統籌管理經濟活動的指揮者的角色完全違背了經濟發展的規律。企業完全按照政府指令運行，使得企業的創造力喪失殆盡；企業的運作完全按照政府事先擬定的計劃指令進行，不能有任何突破。這使得企業的生產和銷售變得盲目，浪費了社會資源，減少了增加社會財富的機會。
3.平均主義的大鍋飯和“鐵飯碗”制約著企業的發展。企業管理體制存在諸多弊端:政府人為給企業員工制造平均主義的大鍋飯，多做少做，做與不做都壹樣。企業沒有科學的獎懲和激勵機制，必然降低員工的積極性和創造性，企業的創造力必然下降。企業用工是完全由政府承包的“鐵飯碗”，容易讓員工形成惰性心理，使員工不思進取。在員工的社會保障方面，企業也就是政府負責員工的醫療和養老，給企業造成了巨大的資金壓力，完全制約了企業的發展。
4，企業的生產成果與企業無關，企業缺乏創造力的源泉。在舊的國企體制下，企業虧損，由國家補貼。反之，企業無法控制自己的生產成果，其利潤必須全部上繳國家。企業無權控制生產利潤。這種分配生產成果的管理體制，使得企業的創造力消失，企業創造財富的能力大大削弱。
上述弊端使得國有企業的生產效率低下，企業的規模和競爭力非常有限，並造成社會資源的巨大浪費。企業生存普遍艱難困苦，造成國家貧窮落後。因此，國企改革和政府角色的轉換與定位，是中華民族快速發展道路上必須解決的問題。
第二，國有企業的改革發展歷程和政府角色轉變所取得的成就
20年來的國企改革經歷了“放權讓利”、擴大企業自主權、實行承包責任制、轉換企業經營機制、建立現代企業制度、以國有產權轉讓為中心等幾個階段。在這些階段，政府的角色和定位發生了壹定程度的變化。
1，80年代初的“放權讓利”與企業自主權的擴大。主要任務是改革高度集中的計劃經濟體制，賦予企業適當的自由經營職能，擴大企業活力。然而，這只是壹個突破。企業的經營權基本上還是掌握在國家手裏。所有的國有企業仍然統稱為國有企業，企業的整體運作仍然按照政府指令進行。
2、實行承包責任制為方向的多種經營方式。試行承包和租賃經營，全國大中型企業實行多種經營責任制。所有權和經營權的分離成為壹項重要的理論創新，使國有企業實行多種形式的經營，企業所有權和經營權的分離開始了。
“放權讓利”，擴大企業自主權，實行承包經營責任制的主要特點是不觸及國有企業的產權，只是賦予其壹定的經營權，企業的主要經營權仍然掌握在政府手中。改革本質上還是在計劃經濟的框架內，只是松散。整個中國社會，尤其是政府的思想還沒有完全放開，仍然受到計劃經濟體制和僵化的社會主義觀念的束縛。政府的角色仍然定位在計劃經濟時代。
為了保證國家的財政收入，政府在1983和1984實行了兩步“利改稅”。但是，整個經濟的市場化進程滯後於微觀企業激勵機制的改革，計劃機制仍然廣泛發揮作用。這種形式的改革反映了中國政府改變其在經濟活動中的角色的努力，也表明中國社會關於建設國家的主流思維開始發生變化。
3.轉換企業經營機制。國家按照所有權和經營權分離的原則，授予企業經營權。企業有權占有、使用和處分國家授權經營管理的財產。在轉換企業經營機制的改革中，承包經營責任制構成了國有企業改革的主要內容。承包經營責任制有多種形式，主要形式是兩保壹掛合同制。但承包責任制的確定，是企業和主管部門“壹對壹”的談判。這使得合同期內短期行為、設備組裝、掠奪性使用資源現象嚴重。
這壹時期國有企業改革的特點是，國家在保留企業國家所有權的前提下，將企業的經營權完全交給企業，實現企業所有權和經營權的分離，政企分開，積極轉變政府管理經濟的角色。但這壹時期的改革存在諸多弊端:雖然企業也實行股份制經營和公司化經營，但在企業的經營管理中，企業的經營充滿了濃厚的行政色彩，企業的高級管理人員完全由政府任命，企業的重大決策權完全掌握在政府手中。
4.把建立現代企業制度作為國有企業的改革方向。黨的十四大明確宣布，中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，勾勒出社會主義市場經濟體制的基本框架，中國經濟體制改革從此進入整體推進的新階段。
5.國企改革以國有產權轉讓為核心。黨的十六大和十六屆三中全會要求公有制實現多種有效形式。2003年6月5日至10月的十六屆三中全會提出的建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，是指導這場改革的重要思想。在這壹思想指導下，國有企業在公司制改造過程中，除關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域外，轉讓國有產權。對於壹些小型國有企業，可以轉讓整個企業的產權。
建立以國有企業產權轉讓為核心的現代企業制度是國企改革的重點。因為，新中國成立後，國家在企業中實行全民所有制，企業的財產所有權全部屬於國家，國家不允許其他非國有主體掌握企業的財產所有權。然而，企業所有權主體的單壹性已顯示出極大的弊端，國家所有權在某些領域的退出已成為必然趨勢。因此，國企產權轉讓成為國企改革的最後壹道屏障。這種改革的結果可能是，國有企業將不再是國有的，壹些國有企業將由國有轉變為非國有。從此以後，這些企業的任何改革都不是國企改革的問題。因此，國企產權轉讓是國企改革的最終形式。
回顧過去20年的國企改革之路，取得的成就是國家突破了計劃經濟體制的藩籬，走上了發展社會主義市場經濟的道路。國民經濟突飛猛進，國家經濟實力大大增強，人民生活水平顯著提高。這些成績應該歸功於政府在國企改革中的定位和努力。但是，隨著國有企業的改革，政府的角色轉換仍然存在很大問題，制約著國有企業改革的進壹步推進。政府作為國有資產產權代理人的特殊地位，使其仍然保留著幹預企業經營的權利，使企業的經營服從於政府的行政目標而不是資產所有者的目標。這也就是通常所說的企業政策性負擔沒有減輕，政企分開還不徹底，行政上對企業存在“超控”。雖然中國大部分國企表面上是采用董事會任命總經理，並對其進行監督。但是，國有股“壹股獨大”的局面並沒有得到根本改變，國有控股公司實際上是黨和行政影響下的翻牌公司。因此，我們有必要分析政府應該扮演的角色和定位，努力改變目前的不利局面，以促進國有企業改革的深化。
第三，政府角色定位的理論和實踐分析
(壹)政府作用的理論分析
在國有企業改革過程中，理論界對政府的角色定位有兩種流行觀點:
壹種觀點認為，國有企業應該控制國民經濟命脈，國有企業不能退出競爭性行業。政府通過國有企業和非國有企業中的國有資產控制國民經濟。主要觀點是:社會主義國家的性質應由公有制主體來保障，探索公有制特別是國家所有制的各種有效實現形式，必須堅持政府對國民經濟的控制。公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的壹項基本經濟制度。公有制的主體地位主要體現在:公有資產在社會總資產中占主導地位；國有經濟控制著國民經濟的命脈，對經濟發展起著主導作用，這主要體現在其控制力上。建立現代企業制度是國有企業的改革方向。認為產權清晰的企業法人產權制度是建立現代企業制度的關鍵；科學的公司治理結構是現代企業制度的管理模式；股份有限公司制是國有企業改造的主要方式；國有企業不能退出競爭性行業，而應保持公有制為主體的社會主義性質。中國是壹個發展中的社會主義國家。為了維護社會公平，在實施趕超發展中國家的戰略目標中利用國有經濟的壹些優勢，政府具有“集中力量辦大事”的特點，國有經濟必須對國民經濟保持壹定的控制力。
第二種觀點以現代西方經濟理論為基礎，認為國有企業改革應突破公有制在國民經濟中占據絕對主體和控制地位的傳統所有制觀念，完全按照市場經濟的要求進行，沒有必要由國家來控制國民經濟的命脈。這種觀點認為，產權清晰是國企改革的關鍵，現代企業中的法人產權應當清晰，是由公司的決策機構即法人代表機構所有，企業法人依法對公司財產享有占有、使用、處分和收益的權利。全民所有的財產權不是自然人的財產權。目前還不清楚誰將代表中國這家股份制國有企業的股份。改制後的國企仍然是公有制，必須控制國有股，這樣國有股的政府代表必然控制董事會，法人產權不能獨立於原有產權。為此，國有企業退出競爭性行業。因為只有“經營性”企業私有化，其產權才能真正明晰，才能按照現代企業制度的要求建立法人財產制度和法人治理結構；只有這樣，國民經濟才能既保持微觀層面的效益，又保持宏觀層面的總量平衡。
筆者認為，第壹種觀點符合社會主義初級階段理論中關於所有制結構的論述，是國有企業改革和改革中政府角色轉換與定位的重要理論依據。改革不是壹場暴風雨般的革命，而是壹場漸進的革命。也就是說，它不是在政權更叠的條件下迅速進行的，而是在原執政黨和政府的領導下逐步實現的。因此，國有企業改革應堅持公有制的主體地位，政府控制國民經濟命脈是必要的。這是因為我國社會主義國家的經濟基礎是公有制經濟必須占主導地位，特別是在現階段，必須探索公有制的各種有效實現形式。社會主義制度的優越性在於政府可以集中力量辦大事，實現人民共同富裕。在中國經濟體制轉軌過程中，國民經濟仍有許多需要政府調控的地方；宏觀經濟離不開政府的引導和幹預，政府不能失去對國民經濟的控制。後壹種觀點在實踐中不符合中國國情，在思想上也很難被接受。它涉及壹個國家的社會主義性質和壹個國家的政府在整個國民經濟中的地位和影響，具有很大的政治風險。俄羅斯在經濟體制改革中嘗試了這種模式，但以失敗告終。
(二)西方發達國家國有企業改革的經驗
在英國和德國的國有企業改革中，政府角色的轉變發揮了重要作用。在這個過程中，政府主要做了以下工作:
1.為國有企業改革提供必要的資金支持。比如東西德統壹後，德國經歷了壹個國企改革的高峰期。當時設立托管局的任務是改造原民主德國的國有企業。由於東西德在基本經濟制度和經濟發展水平上的巨大差距，為了盡快消除這種差距，使這些國有企業的改革順利進行，國家財政投入的補貼相當於200億歐元，付出了巨大的代價。
2.修改現行法律，為國企改革創造良好環境。過去兩國都有對某些行業的企業強制國有化的法律。因此，英國和德國政府在這方面做了大量準備工作，包括修改國家憲法，刪除原有法律中關於國有企業改革的限制性條款。
3、妥善處理原國有企業職工問題。在英國和德國的國企改革過程中，員工也面臨著轉崗分流的問題。為了充分保護員工的利益，他們的做法包括:壹是競購國有股的受讓方必須提供企業發展規劃，其中最重要的是對員工收入和福利的承諾；二是政府相關部門負責監督相關承諾，使企業員工在培訓、醫療、失業、養老等方面得到穩定的經濟保障；第三，國家為原國企官員設立專項養老基金；四是允許原企業員工以優惠價格購買本公司股份。
4.保證政府監管的透明度。德國國有(控股)企業監事會成員包括股東代表和工會代表。在政府的指導下，國有股東代表公開選拔董事或經理，主要由私營公司的董事或經理、銀行家和經濟專家組成，政府官員很少。政府還對監事會主席的選舉進行引導，規定監事會主席由國有股東推薦，副主席由職工代表擔任。只有在監事會同意的情況下，董事會才能對公司經營中的重大問題做出最終決定。
英國和德國的國有企業改革取得了巨大成功，主要表現在:明晰了產權關系，提高了企業運營效率；引入競爭機制；減輕政府的財政負擔。這些成功為政府在國企改革中的轉型和定位提供了很好的經驗:
1，實現政企職責分離，避免簡單的國有壟斷企業私有化改革。由於每個政府部門獨立對其國有企業進行改革，往往會因為部門利益而延誤改革進程。因此，正確的做法應該是建立壹個單獨的機構來負責。德國國有企業根據行業性質，由專業的政府部門管理。例如，聯邦鐵路由交通部管理。在國企改革過程中，財政部門負責制定各項政策並與相關部門協調，代表聯邦政府負責企業上市後的國有股管理。壹旦上市，財政部將代表聯邦政府行使國有股東的權利。國有企業改革的目的應該是普遍提高經濟和社會職能，使國有企業轉變為真正的市場經濟主體，而不能承擔社會公共職能。如果國有企業要承擔壹定的社會職能，政府會通過財政補貼的方式給予壹定的財政補貼。政府作為國有企業的出資人，不應該幹預國有企業的管理，而應該從保值增值的角度作為老板加以約束。在對具有壟斷性質的國有企業進行改革時，應同時制定必要的競爭政策和行業規則。如果在私有化或出售之前，國有企業的經營效率能夠得到提高，就沒有必要私有化，改革也不是要完全拋棄和否定國有制。
2、循序漸進，不著急。國企股份制改革不能為了私有化而私有化；政府不能定目標，限定時間，必須根據實際情況，在條件成熟的時候改造壹家壹家。如果政府急於加快民營化以快速獲得短期收益，在設計適當的競爭和管制措施之前擴大股份制的範圍，那麽民營化提高經濟效率的長期目標就會大打折扣。因為很多國有企業都是以低於市場價的價格出售的，私有化的結果只能是減少政府的資產凈值，從而造成國有資產的流失。為了保證國有企業在改革過程中的國家利益，政府在國有企業改革中加強了監管的作用，采取了國家控股的方式。
3、避免企業私有化激化社會矛盾。首先，國企私有化通常伴隨著失業人口的增加。由於私有化後的微觀經濟效益成為新企業追求的唯壹目標，新企業往往大量辭退原有員工，給社會造成了巨大的就業壓力。其次，私有化後，部分社會公益可能受損。在私有化之前，國有企業，尤其是基礎設施和服務型企業，壹般以較低的價格向公眾提供產品和服務，具有很大的社會福利性質。私有化後，盈利成為企業最重要的目標，普通人的社會福利必然受到很大影響。因此，政府在這壹過程中的角色定位是社會保障的建設者和服務者。
4.充分發揮政府的有效監督作用。國有企業私有化後，尤其是提供社會產品和服務的企業，政府有必要保留壹定的發言權，因為其他資本會追求利潤目標，在經營理念上會與國有企業有很大不同。因此，處理好政府監管和保護其他投資者利益的問題非常重要。在這方面，英國和德國的做法是通過協議對企業經營權的劃分做出相應的規定。比如英國和德國，對於那些非國家控股的企業，國有股東對涉及國計民生或重要基礎設施領域的重大問題仍擁有否決權，戰略投資者具體負責日常運營。政府也會對參與國有股轉讓的戰略投資者提出相應的要求，不僅要考慮價格和資金實力，還要提出切實可行的企業發展規劃。
第四，政府在我國國有企業改革中的角色定位和相應責任
在社會主義市場經濟條件下，政府與企業關系的總要求是政企分開，政府管產業不管企業。在國企改革中，政府的整體角色應定位為:國有資產的所有者和監督者、宏觀經濟目標的設計者和調控者、市場的培育者和凈化器、產業政策和法規的制定者、市場的執法者和監督者、對外貿易的開拓者和社會保障的捍衛者。
政企分開是國有企業改革中政府角色轉變和定位的重要環節。政企分開就是政企分開。企業不隸屬於某壹政府專業部門，政府只對投入企業的資本享有所有者權益，對企業的債務承擔有限責任。企業自主經營，自負盈虧，照章納稅，追求市場份額和經濟效益。企業對國有資產的保值增值負有責任。政府向企業派出管理層代表，不幹預企業的決策、投資和經營過程，只監督結果。
政府應該管理行業，而不是直接管理企業。政府要照顧行業的規劃、政策和法規，即發展方向、產業政策和行政法規，要面向各種行業，包括大企業和小企業，也包括國有企業和其他經濟成分。
政府可以對企業進行政治權力管理。政權管理是政府管理企業的壹般形式，其基礎是政府擁有國家行政權力。政權管理適用於社會上的所有企業，包括國有企業和非國有企業，即社會上的所有企業都必須接受政府管理。
通過以上對政府在國有企業改革中的定位的分析，筆者認為，在處理我國政府與企業的關系時，政府應該做到以下幾點:
(壹)發揮培育和凈化市場體系的作用
中國是壹個發展中的社會主義國家，有自己特殊的國情。當前面臨著在黨的領導下帶領全國人民全面建設小康社會的艱巨任務。國有企業改革是我國政府今後的主要任務，這就決定了我國政府應該扮演不同於前蘇聯和東方國家、發達國家和國情小國的政府角色。作為發展中國家，政府對經濟的主導作用首先應體現在制定合理的經濟發展戰略和中長期發展規劃，即確定和發揮自身優勢，促進產業升級和結構轉型，實現經濟增長。作為轉軌國家的政府，主導的經濟切入點應該是培育市場，完善競爭機制，提高企業和產業在國際市場上的競爭力，實現資源的優化配置。在這個重要的歷史時期，無論是出於“趕超”的壓力，還是推進體制轉軌的需要，中國政府都必須發揮主導作用，扮演“強政府”的角色。我們應該有所作為，而不是“無為而治”。中國正在建立和完善社會主義市場經濟體制。市場經濟是市場力量決定全社會資源配置的經濟模式。政府只對經濟行為進行全面的宏觀調控，壹般不直接幹預和影響。資源配置的主要活動由市場力量決定。簡而言之，政府制定規則，依法行政，企業自主經營。在壹個發展中國家，為了利用後發優勢，政府必須發揮相當大的作用:有效控制經濟運行，引導產業結構調整，規範市場參與者行為，培育和完善市場體系，凈化市場環境；加快市場體系建設。重點是加快相關立法，加大執法力度；加快社會信用體系建設；盡快出臺反壟斷法，建立相應的執法體系；嚴厲打擊各種行政市場分割的不正當行為。
(二)發揮宏觀管理作用
在市場經濟條件下，特別是在國有企業改革過程中，政府可以充當高瞻遠矚的戰略家，預測未來的變化，制定相應的風險防範計劃。政府要做的是企業和市場做不了或運營不好的工作。政府對經濟管理的方式應該是間接控制，即通過市場和價值規律的作用，利用價格、稅收等“看不見的手”來指導企業活動，而不是通過行政命令直接指導企業經營。只有這樣，市場才能活而不亂，政府才能管而不死。政府應該調節宏觀經濟總量(價格或數量)，而不是幹預微觀經濟活動。目前，政府管理的重要手段是對投資項目的控制。在市場經濟和國企改革中，個別項目投資是微觀問題，是企業和銀行的事。政府宏觀調控應以投資總量為重點，制定有效的財政和貨幣政策。目前，我國政府需要做的事情很多，例如，政府要制定和實施正確的產業政策和法規，使經濟穩定運行和高速發展；政府應加強企業完善立法和執法，建立有效的法律監督。政府應該反對壟斷，保護公平競爭，維護消費者的合法權益，制止不正當競爭，建立良好的市場行為規範等等。
(三)發揮企業監督作用
在國企改革中，要建立正常的市場環境，讓國企改革真正參與進來。為了保證市場經濟的正常秩序，政府需要通過壹系列的經濟立法來加強或完善廣告法、反壟斷法、勞動保護法，從而建立壹套相對完整的企業行為規範。當前，我國國有資產流失、企業偷稅漏稅現象嚴重、環境汙染日益嚴重、侵犯勞動者勞動權等現象時有發生，都要求政府加強這方面的監管。政府監管部門要從單壹的強制型向引導服務型轉變。既要運用法律和行政手段規範市場，又要積極引導企業規範經營、嚴格自律，有效協調企業之間的矛盾，把問題和矛盾解決在萌芽狀態，達到事半功倍的效果。隨著市場競爭的加劇和國有企業改革的加快，市場監管中遇到的新問題和新矛盾也越來越多。為了了解和掌握第壹手資料，政府壹方面要深入基層進行調研，召集企業進行座談；另壹方面，分析、識別、判斷各種相關問題，全面總結關鍵和主要問題，從中研究找出解決問題的對策和方法，突出重點，努力營造和諧的行業發展環境。監管工作也要根據行業發展的實際和市場經濟的內在規律，在管理工作中及時調整工作思路，明確工作重點。國企改革中，企業法人治理結構需要逐步建立，現代企業制度需要完善，自律意識需要增強，管理措施需要規範。因此，在國企改革過程中，政府要深入市場進行調研，及時跟蹤市場動態，進壹步了解企業存在的問題和困難，制定科學合理的對策和措施，摸實情，出實招，辦實事，發揮政策引導、支持和保障作用，服務市場主體，服務行業發展，主動幫助企業，結合壹些關系，