改革開放以來，我國公共債務(內債)余額年均增長33%，政府發行公共債務不僅是為了彌補財政赤字，也是為了穩定經濟運行。盡管如此，在我國，無論是理論界還是實踐部門，甚至是公共財政教科書，對公共債務管理的內涵，尤其是公共債務管理政策，仍然缺乏足夠的認識和深入的研究。本文試圖對公共債務管理政策的壹些基本問題作壹些初步的探討。
公共債務管理包括對公共債務活動全過程的組織、決策、計劃、指導、監督和調控等壹系列環節。公共債務管理制度的主要內容包括關於公共債務發行、發行權限和管理權限的規定，債務收入的使用和管理制度，公共債務流通的規定，公共債務償還和調整的規定以及公共債務持有人結構的規定。
1，公債問題。
在公共債務管理體系中，規定公共債務管理權限的依據是壹級政府、壹級財政和壹級財政。許多國家也這樣做。比如日本的《地方財政法》規定，日本地方政府可以發行國債，當然要經過中央政府審批。給予地方政府壹定的舉債額度，對防範金融風險有很大的作用:權力的有限下放和舉債主體的多元化，會增強中央政府防範金融風險的靈活性，整個國家的金融風險也會降低。[7]目前我國不允許地方政府發行地方政府債券。這需要改變。
2、債務的使用和管理
壹些國家的法律嚴格禁止用債務收入彌補財政赤字。比如日本《財政法》第四條規定，國家財政支出必須用公債和貸款以外的財源解決。只有作為公共投資費用和投資貸款的來源，才能發行公共債券和幹預基金，也就是所謂的建設債券。[8]之所以將國債的用途僅限於建設性項目，主要是因為建設性項目具有直接償還債務的能力，可以大大降低財政借款的風險。目前，我國沒有區分公共預算中的公共投資項目和國有資產經營預算中的盈利性投資項目，這是不恰當的。
(二)引入法律和經濟分析方法，進行成本效益分析。
公共債務是壹個涉及許多經濟工具和技術的系統。因此，為了完善公共債務制度，我們需要借鑒經濟學的研究成果，進行量化分析，從而更好地降低財政風險。國債風險管理包括國債規模、結構、方式、規模風險、償還規模和結構性風險。對於這些問題，不是立法者拍拍腦袋就能做出的；而且標準會隨著社會的變化而變化，所以需要法律和經濟的分析方法，從技術上降低國債的風險。
(3)程序法應強調對國債的審查和監督。
在審查方面，同時要堅持財政民主，國債的發行規模、種類、期限都需要人大批準。在監管方面，要建立完整的債務監測、統計和預警公告體系，按照壹定的指標及時向民眾公開各類公共債務信息。提高審查和監督的公開性和透明度。
壹，公共債務管理政策的含義
公共債務管理是指政府為了控制公共債務的規模和構成，調整公共債務購買者的結構，選擇合適的公共債務期限結構和利率水平而采取的壹系列措施。狹義的公共債務管理是指以最低成本維持現有公共債務的壹系列操作；廣義的公共債務管理是指所有影響政府未償債務規模和結構的措施(註:Smith，Warren L，1960，美國的債務管理，Mishra，D.K .，1985，印度的公共債務和經濟發展，出版社，第265435頁)。早在20世紀40年代末，美國金融學家阿爾伯特就對公共債務管理給出了最全面的定義:“公共債務管理的含義是選擇公共債務的形式並確定不同類型公共債務的比例和數量，選擇債務期限結構並確定不同類別持有人擁有的公共債務數量， 作出償還到期公債或以舊公債換取新公債的決定，確定公債發行的條件和價格，對待不同的公債持有人，以及關於到期公債和新發行公債的政策及其在政府壹般財政政策中的地位等。 (註:Abbott，C.C .，1949，《聯邦債務的管理》，麥格勞-希爾圖書公司，第23頁)
公共債務管理的原則取決於不同國家和同壹國家不同時期的客觀經濟條件。在現代經濟運行條件下，公共債務管理的“中性原則”(即不應對經濟運行產生影響)已被廢除，公共債務管理已被視為控制國民收入的財政政策工具和與其他財政手段壹起調節收入分配的工具。因此，根據漢森的觀點，現代公共債務管理的基本原則是:(1)政府債券必須是安全可靠的投資，到期必須立即償還，隨時可以變現。(2)公共債務必須保持其貨幣價值，以避免通貨膨脹和通貨緊縮的影響。(3)公債應盡可能廣泛地為全體公眾所有，以配合累進所得稅制，促進收入分配的公平。(4)應將聯邦支出、稅收和債務的預算控制作為國民收入持續增長的基本目標。
所謂公共債務管理政策，是指政府在發行新債或以新債還舊債時，通過公共債務種類、發行條件等政策操作，對經濟運行產生預期影響的政策。公共債務管理政策的本質在於財政政策規定公共債務規模，貨幣政策規定可獲得的貨幣資金和借貸資金的前提下的債務結構特征，包括未償政府債券的種類，公共債務的所有權模式和期限結構(註:夏普，A.M .，C.A. Register和P.W. Grimes，2000，《社會問題經濟學》，Irwin/mcg。
總結起來，公共債務管理政策的基本內容包括以下四個方面:(1)發行新的公共債務時，是長期公共債務還是短期公共債務？長期公債和短期公債如何組合？(2)在公開市場操作時，應針對哪些類型和條件的公共債券？是減少短期上市流通債券數量，增加長期上市流通債券數量還是相反？從公共債務管理政策的角度來看，公共債務類型的多樣化是有益的。因為，壹般來說，債券品種的多樣化伴隨著債券購買者的增加，私人持有的債券數量也會增加，可以在壹定成本下維持政府收入的穩定。(3)發行債券時，如何確定債券的利率？壹般來說，還款期越長，利率越高，但利率變化對經濟影響不大，利息支付相對穩定。相反，還款期限越短，利率越低，但利率的變化對經濟影響不大。因此，利率的不同導致利率變動對經濟的影響不同。(4)如何選擇公共債務的持有者？如果以銀行尤其是央行為主要購買者，勢必帶來通脹壓力，對經濟穩定造成沖擊；如果以企業為采購主體，無疑會減少企業對實際資本的投入；如果個人是主要購買者，他們可能會減少消費和私人儲蓄。
可見，公共債務管理政策是財政政策和貨幣政策的延伸，對國民經濟的運行影響很大。
二，公共債務管理政策的目標
由於債券管理政策與財政貨幣政策密不可分，是壹項獨立的經濟政策，作為更接近財政政策的債券管理政策，其目標必須符合財政政策目標的要求。就財政政策與經濟運行的關系而言，財政政策的目標體系可分為三類，即經濟穩定目標(包括物價穩定目標、充分就業目標和國際收支平衡目標)、經濟發展目標(包括經濟增長目標、資源合理配置目標和逆周期波動目標)和收入分配公平目標。因此，財政政策的上述目標也是公共債務管理政策的目標。同時，國債管理政策作為壹項獨立的政策，有其自身的目標，如拓寬國債的發行和分銷範圍，確保國債的順利推廣，保持國債市場的穩定，盡可能降低借貸成本，實現均衡的期限結構。
理論上，關於公共債務管理的政策目標有兩種觀點。第壹種觀點，也被稱為古典觀點，認為公共債務的發行與通貨膨脹直接相關。所以政府要發債，就應該發行流動性低的長期債券。第二種觀點又稱現代觀點，大致可以分為以下四種:(1)通過發行壹定規模的短期債券來刺激預期總需求；(2)盡量減少公共債務構成變化的影響；(3)在實現預期總需求的同時，盡可能減少公共債務的利息支出；(4)根據(3)的命題，在壹定條件下，可以說公共債務的最優構成主要是長期公共債務。
第壹種觀點是圍繞公共債務發行與通貨膨脹的關系來討論公共債務管理的政策目標，而第二種觀點基本上是圍繞公共債務構成的變化來討論公共債務管理的政策目標，盡管在許多方面存在壹些差異。
從現代的觀點來看，公共債務管理政策本身的目標和財政政策的總體目標之間有時會有沖突。例如，從財政的角度來看，公共債務管理政策的直接目標是使公共債務的利息負擔最小化，但從經濟穩定的角度來看，公共債務發行應保持壹定的流動性。這兩個目標在現實中往往是對立的。公共債務總量固定的情況下，如果短期公共債務比例高，流動性高，市場利率下降。利率降低意味著持有的資產價值增加，通過資產效應增加個人消費需求。同時，利率的降低增加了企業的投資需求和總需求。相反，如果長期公共債務比例高，流動性就會減少，市場利率就會上升，總需求就會減少。因此，在保持壹定總需求的前提下，要適當選擇使國債利息負擔最小化的短期債券和長期債券的組合。
可見，如何確定短期公共債務和長期公共債務的搭配，是公共債務管理政策的重要課題。然而，在實踐中，降低公共債務的利息成本和促進經濟穩定這兩個目標往往是不壹致的:為了降低公共債務的利息成本，在經濟衰退時期，因為利率低，應該發行長期債券以減輕利息負擔；在經濟繁榮時期，宜發行短期債券，以避免增加長期公債的高額利息負擔。但為了穩定經濟，應在經濟衰退時發行短期債券，以刺激總需求的增加；在經濟繁榮時期，應發行長期債券以抑制過度需求(註:Laid，w . e . 1968，The Changing view on Debt Management，Monetary Economics，ed .A.D. Entine著，沃茲沃斯出版公司，第465-479頁。).這樣，政策目標就出現了兩個問題:第壹，當公共債務管理政策的目標與財政政策的總體目標發生沖突時，應以哪個目標為主要目標？第二，如何解決公共債務政策目標之間的沖突？就前壹個問題而言，由於國債管理政策只是財政政策的實施工具，國債管理政策的目標總體上要服從財政政策的總體目標。就後壹個問題而言，如果可以通過貨幣政策實現經濟穩定，那麽最小化利息支出可以成為公共債務管理政策的主要目標。但是，如果公共債務管理政策的研究同時實現上述兩個目標，就需要適當選擇公共債務的類型。