中國的國民經濟和社會發展計劃是否具有法律約束力？
首先，提出的問題
自20世紀50年代初制定和實施第壹個五年計劃以來，中國已制定和實施了11個五年計劃。社會主義市場經濟體制取代計劃經濟體制後，“計劃”也被“規劃”所取代。其中，從“十壹五”開始，不再叫“計劃”，改稱“規劃”。以下統稱為“規劃”)。這些計劃或方案在中國的政治、經濟、文化領域有著非常重要的地位。十屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十壹個五年規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)開篇就指出，綱要“明確了國家戰略意圖，明確了政府工作重點，引導了市場主體行為，是未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民的行動綱領。”
然而，這是壹個如此重要的計劃，以至於大多數計劃在實踐中不能很好地實施。關於這壹點，劉國光的中國十個五年計劃已有闡述。就“十壹五”規劃而言，2007年是“十壹五”規劃的第壹年，其執行情況並不理想。經濟學家張倬元直言，“上半年經濟偏離十壹五規劃壹點點”，兩個突出問題——能耗和主要汙染物排放總量不降反升。中國宏觀經濟學會會長方偉忠先生也指出，今年以來，固定資產投資、貨幣信貸都遠遠偏離了“十壹五”和2006年計劃的預期目標，宏觀調控的力度需要由弱變強。復發性問題要從法律上認識，共性問題要從制度上預防。對於我國國民經濟和社會發展計劃不能很好實施的問題，不僅要在制度設計上盡力，更要在觀念上找原因，因為觀念上的偏差往往是問題的癥結所在。筆者認為，《規劃》執行不理想與人們對其法律約束力認識不清密切相關。
第二，中國國民經濟和社會發展計劃的成效
中國國民經濟和社會發展規劃的性質是什麽？有法律約束力嗎？如果有，約束力到底有多重要，經過筆者的查找，法學界的回答者寥寥無幾。問了幾位憲法學者，有兩種截然相反的觀點:壹種觀點認為《規劃》是憲法性法律文件；另壹種觀點認為，《規劃》根本不是法律文件，沒有法律約束力。學者們觀點的巨大反差，既說明了學術界對“規劃”的法律性質和地位的不同認識，也說明了研究這壹問題的重要性和緊迫性。因為“規劃”性質的不確定性勢必會給“規劃”的實施造成很大的麻煩，不利於我國社會經濟的健康發展。
作者認為，制定國民經濟和社會發展五年計劃是我們黨和國家的壹件大事。綱要作為“規劃”的載體，是法律文件，具有法律約束力，但只對政府有約束力。
1)嚴格的編制、審批、修改和監督程序表明《綱要》是壹部法律文件。《規劃》的編制是壹個發現問題、集思廣益、提出方案、統壹認識的過程，也是壹個公開民主的決策過程。《規劃》的編制壹般要經歷調研、形成思路、起草規劃綱要和形成專項規劃的階段，廣泛征求意見、充分銜接的階段，直至最終完成並提交全國人大討論審議。考慮到編制過程規範化的重要性，國務院辦公廳轉發了《國家發展計劃委員會關於“十五”規劃編制方法和程序的意見》(國辦發[1999]88號)，從編制原則、編制方法、編制程序、規劃類型、規劃發布、規劃修訂等方面對“十五”規劃的編制提出了要求。2005年，國務院還發布了《關於加強國民經濟和社會發展規劃工作的若幹意見》(國發〔2005〕33號)，對經濟社會發展規劃的前期研究、起草銜接、征求意見、報批、實施評估和修改等各個環節作出了具體規定，對規劃的工作程序提出了明確要求。總之，在大綱正式編定之前，中共中央提出建議，國務院根據中共中央的建議編定。在編制綱要的過程中，要經過國務院常務會議、政治局常委會議、國務院全體會議等壹系列會議的討論，根據各方面的反饋意見進行修改，形成綱要(草案)提交全國人大審議。從上述編制過程的立法依據來看，國務院根據我國現行憲法第八十九條第五款行使“編制和執行國民經濟和社會發展計劃及國家預算”的職權，全國人民代表大會根據現行憲法第六十二條第九款行使“審查和批準國民經濟和社會發展計劃及其執行情況的報告”的職權。“權威”的含義是權力和責任(義務)的統壹。“規劃”的編制和實施既是政府的權力，也是政府的責任(義務)，需要國家權力機關通過“審批”來督促。
論大綱的修訂與監督。《中華人民共和國監督法》(以下簡稱《監督法》)第三章專門規定了各級人大常委會如何監督《規劃》的制定、修改和實施。其中，《監察法》第16條規定:“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當於每年6月至9月，向本級人民代表大會常務委員會報告本年度前壹階段國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況”；第17條規定:“國民經濟和社會發展計劃、預算經人民代表大會批準後，在執行過程中需要進行部分調整的，國務院和縣級以上地方各級人民政府應當將調整方案提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。”這裏用的是“應當”而不是“可以”，強調將《規劃》的修改提交本級人大常委會審查批準是政府的責任(義務)。此外，第三條還規定:“國民經濟和社會發展五年計劃經人民代表大會批準後，在執行的中期階段，人民政府應當將計劃執行情況的中期評估報告提請本級人民代表大會常務委員會審議。中期評估後需要調整的，人民政府應當將調整方案提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。”
從上面可以看出，《綱要》是由國務院組織編寫、全國人大批準的壹部權威性很強、嚴肅性很強的規範性文件。
2)“規劃”具有法律約束力。在計劃經濟體制下，“規劃”顯然具有法律約束力。在計劃經濟體制下，計劃是資源配置的基本方式，是國民經濟管理的主要手段。在中國計劃經濟時代，國家制定高度集中的計劃，各種社會資源按行政部門、行政區域、行政級別進行配置。1954憲法第15條規定:“國家利用經濟計劃指導國民經濟的發展和改造，以不斷提高生產力，改變人民的物質生活和文化生活，鞏固國家的獨立和安全。”這裏雖然用了“指導”這個詞，但計劃經濟體制下的“計劃”不是指導性的，而是強制性的。這個指令性計劃是強制性的，是壹個行政任務，必須不計成本地執行。因此，計劃經濟體制下的“計劃”是國家經濟和社會發展戰略的具體體現，是指導國家經濟和社會發展的行動綱領。它具有高度的權威性和嚴肅性，具有不容置疑的法律約束力pJ4’。
在市場經濟體制下，“規劃”的約束力被削弱，但其法律約束力不能被否定。(1)市場經濟體制下的規劃應該是有法律約束力的。在市場經濟條件下，國家計劃主要采取指導性計劃的形式，也就是說，指導性計劃基本上取代了以前的指令性計劃。黨的十四屆三中全會《決定》指出，“國家計劃應以市場為基礎，總體上應是指導性計劃。”由於市場經濟體制下“規劃”的目標和任務不再通過行政手段強制執行，因此“規劃”的法律約束力受到質疑。對此，筆者認為，雖然市場經濟體制下的“規劃”的強制性弱於計劃經濟體制下的“計劃”，其對市場經濟主體的約束多為間接約束，但作為壹部權威而嚴肅的法律文件，其約束力不容否認。首先，從《規劃》本身的實施來說，必須保證《規劃》的實施:壹方面，《規劃》壹經人民代表大會審議通過、人民政府發布，就必須嚴格執行，各部門、各地方要協調配合，確保《規劃》的完成；另壹方面，作為《規劃》的制定者和執行者，《規劃》的執行情況要向地方匯報。其次，從“規劃”作為宏觀調控的主要手段來看，“規劃”應該具有法律約束力。在市場經濟體制下，國家計劃雖然不像計劃經濟體制中那樣是資源配置的基本手段，但也不是壹文不值，而是市場經濟宏觀調控的重要手段。黨的十四大報告明確指出:“國家計劃是宏觀調控的重要手段之壹。”在宏觀調控體系的三大支柱即計劃、財政和金融中，計劃居於宏觀調控體系的中心地位，決定著宏觀調控的基本方向、原則、目標和方針。作為宏觀調控的基本依據和重要手段，《規劃》沒有法律約束力是不可想象的。第三，從國外的經驗來看，“規劃”應該上升到法律層面，具有壹定的法律約束力。例如，德國於1967年頒布了《促進經濟增長和穩定法》，涉及宏觀經濟調控的各個領域和手段，包括宏觀經濟政策、計劃和年度經濟報告的目的，財政、金融、投資和外貿的基本制度，聯邦與各州的經濟關系，宏觀經濟調控的綜合協調體系等。中國的“規劃”應該有類似的法律地位。(2)“十壹五”規劃中的約束性指標具有明確的“法律效力”。從“十壹五”規劃開始，《規劃》將五年內要完成的經濟社會發展主要指標分為預期性和約束性兩大類。根據綱要，預期指標是國家預期的發展目標，主要通過市場主體的自主行為來實現。政府要創造良好的宏觀環境、制度環境和市場環境，適時調整宏觀調控的方向和力度，綜合運用各種政策引導社會資源配置，並努力實現。
與此不同，約束性指標是在預期的基礎上進壹步明確和強化政府責任的指標，是中央政府在公共服務和公共利益領域對地方政府和中央有關部門提出的工作要求。綱要明確:“本規劃確定的約束性指標具有法律效力”。因此，約束性目標是各級政府必須實現的目標，是對各級政府的剛性法律要求。政府應通過公共資源的合理配置和行政權力的有效運用，確保《綱要》約束性指標的實現。但大綱在“約束性指標”中只明確了“具有法律約束力”。是否暗示“規劃”的其他內容不具有“法律約束力”？這的確是壹個值得進壹步探討的問題。
3)“規劃”的法律效力只對政府有約束力，即法律的適用範圍，包括法律的時間效力、空間效力和人的效力。雖然《綱要》明確指出約束性指標具有法律效力，但筆者認為這裏的“法律效力”應作限制性解釋。壹般來說，法律效力是指依靠國家強制力來保證適用的效力，這需要作為壹個整體來觀察，無壹例外。《綱要》中的約束性指標是政府必須履行職責的內容，是考核政府的硬指標。正如《綱要》所說，“本規劃確定的約束性指標具有法律效力，應當納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核。約束性指標要分解落實到相關部門，包括耕地保有量、單位GDP能耗降低量、主要汙染物排放總量減少量等指標，要分解落實到各省、自治區、直轄市。”可以看出，綱要中的約束性指標約束了政府(包括公務員)的行政行為，約束了政府運用各種手段調節社會資源、合理配置公共資源，約束了政府摒棄各種不符合科學發展觀的行為和做法。但值得強調的是，約束性指標並不僅僅是納入績效考核的範圍。既然約束性指標具有法律效力，就意味著要通過法律的強制執行來保證約束性指標的剛性，也就意味著壹旦沒有完成約束性指標，就構成違法行為，就要依法承擔違法行為的後果。
三。關於加強和維護“規劃”合法性的建議在解決了“規劃”是否具有法律約束力的問題後，重點要從制度設計的角度維護“規劃”的法律權威。
第壹，實現“規劃”法制化，將“規劃”納入法治軌道。按照我國現行憲法，依法治國就是依照憲法和法律，通過各種渠道和形式管理國家事務，保證國家各項工作依法進行。《規劃》是我國經濟社會發展戰略的具體體現，是宏觀調控的重要依據。從長遠來看，制定和實施“規劃”這樣壹項復雜而影響深遠的重大社會活動，應該把“規劃”從編制、審議到實施、調整、監督的各個環節都納入法治的軌道。目前，國務院發布的《關於加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若幹意見》效力水平較低。為了保證規劃能夠反映經濟發展規律，促進決策的正確性和規劃的科學性，引導國民經濟和社會事業健康發展，國家有必要制定專門規範經濟社會發展規劃編制的法律或法規。法律應當對“規劃”從編制到實施、監督的操作層面作出具體明確的法律規範，特別是以法律的形式規範和固定“規劃”在市場經濟中的地位、作用和任務及其與其他宏觀調控手段的關系。當前，當務之急是完善與約束性指標相匹配的法律責任體系。法律責任制度是《規劃》權威性和嚴肅性的必要條件和根本保證因為《規劃》的制定和實施涉及政府部門多，情況復雜，而且多年來由於“官本位”傳統觀念的影響，我們忽視了對政府工作的嚴格監督。因此，《規劃》實施主體的法律責任難以確定，這就要求我們在傳統的行政、民事、刑事責任的基礎上，註意將完成約束性指標的責任分解到政府部門，特別是要明確政府部門行政首長的責任。只有這樣，才能強化“規劃”的法律權威和政府實施“規劃”的責任意識。
第二，改革現行《規劃》制定體系，確保中央《規劃》對地方《規劃》具有指導性和約束力。目前中央《規劃》的制定晚於地方《規劃》，對地方《規劃》的制定起不到指導和約束作用。例如，2006年3月第十屆全國人民代表大會第四次會議通過了中央第十壹個五年計劃，而地方第十壹個五年計劃在此之前已經由地方人民代表大會通過。這必然導致兩者的不壹致。比如中央十壹五規劃規定年均增長7.5%，地方政府規定年均增長8。5%有1個省，9%有8個省市，10%有14個省市，11%有4個省市，12%有3個省市，13。在地市縣，指標更高，導致中央《規劃》對地方指導缺乏約束意義。因此，應改革“規劃”的制定體制，使中央“規劃”先制定，地方“規劃”後制定。
三是各級人大常委會要在強調法律責任的基礎上，按照監督法的規定，通過專題調研、詢問和質詢、特定問題調查、審議工作報告等方式，加強對《規劃》實施情況的監督，培養人民群眾在法律實踐中尊重《規劃》法律權威的意識。
制定和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是落實科學發展觀、保持經濟社會“又好又快”發展的重要舉措。如何使其更好地制度化、法律化，是法學界的重要課題。