(中國國土資源經濟研究所，河北三河，101149)
根據國務院“環境監督管理中統壹管理與單獨管理相結合”的精神，提出國土資源部承擔礦山環境監督管理職能，在國土資源部地質環境司設立礦山環境司，賦予其五項職能。建立礦山環境保護規劃體系、礦山環境影響評價體系、礦山環境監督管理體系和礦山環境恢復與管理保障體系的礦山環境管理模式。
關鍵詞:礦山環境監督管理礦山環境管理基本制度礦山環境部
所謂環境管理體制，是指國家環境管理機構的設立以及這些機構之間監督管理權限的劃分。環境保護管理體制的實質是解決環境保護管理模式的問題。其中，最重要的是建立層級結構和職能結構的協調和諧統壹，解決各種層級結構和職能結構之間的權責劃分問題。
《國務院聽取國家環保總局工作匯報會議紀要》(郭躍[1999]18號)指出:“關於環境保護執法問題。環境保護是政府的壹項基本行政職能。國務院各有關部門要密切配合，做好環境保護執法工作。國家環保總局是國務院主管環境保護的直屬機構，是中國最權威的環境保護執法監督部門。國土資源、水利、農業、林業等部門也有環保職能。國家環保總局要站在全局的高度，履行執法監管職能，做好綜合協調，但不涵蓋相關部門的具體工作。各有關部門在履行各自的環境保護職能時，應當服從國家環保總局的指導、協調和監督。”國務院賦予國土資源部地質環境監督管理職能。國土資源部設有地質環境司，其職能是:制定地質遺跡等地質資源和地質災害的管理辦法；組織制定和實施滑坡、崩塌、泥石流、地面沈降、崩塌等地質災害防治和地質遺跡保護規劃，並監督檢查實施情況；組織協調重大地質災害防治工作；指導地質災害和地下水的監測、評價和預測；組織鑒定古生物化石產地、具有重要價值的標準地質剖面等地質遺跡保護區；組織地質遺跡保護和地質災害防治。
1礦山環境管理由國土資源部負責。
礦山環境管理，政府主要通過法律、經濟等杠桿，整體調整礦山環境保護過程中的各種法律關系。政府的主要行動是制定和實施相關的政策法規，包括強制性的法律文件、非強制性的政策措施和各種經濟手段。
在采礦項目開始之前，政府的主要職能是審批各種計劃、報告和許可證申請。包括環境影響評價報告、排汙許可證、環境管理和監測計劃及保證金、勘探許可證和采礦合同。在礦業項目運營階段，政府的主要職能是對企業實施環境預防、監測、管理和礦山恢復的情況進行監督檢查，要求礦山企業向資源環境行政主管部門提供監測結果。因采礦引發的突發性地質災害應及時向當地政府和行政主管部門報告。政府部門對上述事項提出改進要求，必要時實施強制執行措施。當采礦項目進入閉坑階段，政府的主要職能是監督檢查礦山恢復計劃的執行情況，必要時使用強制執行措施。
由國土資源部履行礦山環境管理的這些政府職能最為有利。總體而言，國土資源主管部門具有特殊的管理優勢:①礦產資源是環境的要素之壹。因為國土資源主管部門有保護礦產資源的責任，實際上是起到保護環境的作用。鼓勵礦產資源的綜合利用可以起到減少廢物排放和保護環境的作用。(2)國土資源部門掌握了有關采礦活動的專門知識，在分析和認識采礦活動引起的各種環境問題方面具有不可比擬的優勢，為其礦山環境管理奠定了知識基礎。(3)國土資源部將礦山環境管理的某些方面納入礦業管理程序或進行協調，以提高整體行政效率。事實上，它將從分散管理轉變為相對集中管理。作為國土資源主管部門，無疑會在這次集中管理中起到主導作用。④與環境管理部門相比，國土資源主管部門歷史悠久，機構健全，管理力量強大，可以借助國土資源主管部門解決部分或大部分礦山環境問題。⑤基於我國中小礦山多、環境破壞嚴重、礦山環境問題大多屬於環境地質問題的特點，實行國土資源主管部門礦山環境管理體制模式有利於加強礦山環境管理。也符合“國家環保局對全國環境保護工作實施統壹監督管理，發揮各單位和有關主管部門的力量，實行統壹管理與分管相結合”的政府職能分工精神。2 .在國土資源部地質環境司設立礦山環境處，承擔礦山環境監督管理職能。
礦山環境監督管理的職責是:①起草礦山環境保護條例和礦山環境保護管理辦法，並監督檢查執行情況。(2)組織編制礦山環境保護和防治規劃，審批省級礦山環境保護和防治規劃，並監督檢查實施情況。(三)審批采礦項目計劃、報告和許可證申請。包括礦山環境影響評價報告、礦山環境治理與監測方案、礦山環境恢復與治理保證金、勘查許可證和采礦許可證。④監督檢查礦山企業實施礦山環境預防、監測、管理和礦山現場恢復的情況。⑤組織協調礦山環境恢復與治理，與當地政府協調解決礦山環境影響引起的礦山企業與公眾的糾紛。
3.建立礦山環境管理體系
政府管理礦山環境的核心是制定政策和立法，依法管理。在礦山環境管理的實踐中，政府通常將礦山環境管理與礦權管理相結合，制定壹套適合礦業項目不同發展階段的較為完整的管理制度。
3.1建立礦山環境管理體系的基本原則
礦山環境管理體系基本原則是指我國礦山環境管理體系所認可的基本原則，體現了國家環境保護的基本方針政策，是國家礦山環境管理所遵循的。它是國家環境保護基本方針政策在礦山環境保護工作中在礦業法中的體現，是貫徹和實施礦山環境管理制度的重要指導性規範。
3.1.1礦山環境保護與礦業經濟協調發展的原則
經濟發展，尤其是礦業生產，是人類生活的物質基礎。保障和改善人民的衣食住行需求是經濟發展的主要目標。壹個國家要擺脫貧困，提高人民的物質生活，唯壹的途徑就是發展經濟，加快礦業的發展，包括環境問題的解決，同時也要通過經濟發展提供資金和技術。然而，經濟的發展和采礦業的增長意味著從環境中獲取的礦產資源和向環境排放的廢物將會增加，這受到礦產資源的可用性和礦山環境容量的限制。長期以來，由於對礦山環境問題的認識不足和礦業經濟工作的失誤，礦業發展與環境保護的失衡，造成了嚴重的礦山環境汙染和礦產資源破壞，成為礦業發展中的突出問題。正確處理礦業發展與礦山環境的關系，必須衡量礦業發展與礦山環境相互制約的臨界線，將礦業發展帶來的環境問題限制在壹定限度內，使礦業經濟在不降低礦山環境質量的前提下持續穩定發展。礦山環境保護與礦業經濟的協調發展是為了解決礦山生產過程中的環境汙染和礦產資源破壞。解決礦山環境問題，必須將礦山環境保護納入礦業發展規劃，在礦業生產建設中同時解決礦山環境汙染和礦產資源破壞問題。
3.1.2激勵礦業綜合利用原則
如今，由於采礦業的快速發展，世界各國礦業生產廢棄物的排放量正以驚人的速度增長。礦業廢棄物的回收、利用和處理已引起各國的普遍關註。由於設備、技術、管理等方面的種種原因，我國礦產資源和能源的開發利用率普遍較低，許多本應綜合開發和循環利用的資源作為廢物排入環境，既浪費了礦產資源，又破壞和汙染了礦山環境。中國的環境汙染尤為嚴重，很大程度上是因為礦產資源和能源的浪費。因此，應加強礦產資源的綜合利用，優先發展礦產品的綜合利用。礦產資源的勘查、開發和利用應當遵循“綜合勘查、綜合評價、綜合開采、綜合利用”的原則。
3.1.3預防為主、防治結合的原則
西方國家在礦業開發過程中，普遍走了壹條“先汙染，後治理”的道路。然而，以犧牲環境為代價發展礦業將導致更大的社會和經濟代價。從這壹歷史教訓中，我們認識到，在處理礦山環境問題時，采取“預防為主”的方針是極其重要的。
預防為主是指在國家礦山環境管理中，通過礦山發展規劃、礦山環境保護規劃和各種礦山管理手段，采取預防措施，防止礦山環境問題的發生。就中國的情況而言，我們應該吸取西方國家處理礦山環境問題的教訓。中國是壹個發展中國家。由於資金和技術的限制，我們很難籌集到巨額資金用於礦山建設過程中的汙染治理。采取預防為主、防治結合的原則，在礦山生產過程中盡量避免或消除對礦山環境的破壞，做到防患於未然；對於不可避免的汙染和破壞，通過各種凈化修復措施達到礦山環境保護的要求，這無疑是壹項投資少、收效大、協調礦業經濟建設與礦山環境保護、整合三大效益的卓有成效的措施。因此，預防為主、防治結合的原則與礦業經濟和礦山環境保護協調發展的原則是相輔相成的。後者是從礦山環境保護的具體措施上保證協調發展原則的實現。
3.2礦山環境管理體系的基本內容
3.2.1礦山環境保護規劃體系
礦山環境保護規劃是專門針對礦山環境問題制定的環境保護規劃，是為了協調礦產資源開發和環境保護，對礦山環境保護在時間和空間上的合理安排。其目的是規範礦產資源開發活動，減少環境汙染和生態破壞，從而保護礦山環境。礦山環境保護規劃是克服礦產資源開發的盲目性和礦山環境保護的隨意性的科學決策活動，是實施礦山環境管理的基本依據。
礦山環境保護規劃由國家礦山環境保護規劃、省、地、市、縣礦山環境保護規劃和礦山企業環境保護規劃組成。
3.2.2礦山環境影響評價制度
事先對礦山建設項目的環境影響進行調查、預測和評價，通過對礦山建設項目的選址、對周圍環境的影響和擬采取的防治措施進行評價，提出環境影響報告書。主管部門審批後才能進行開發建設，這就是礦山建設項目的環境影響評價。它是決定礦山建設項目能否進行的強制性法律措施。該系統是在環境中實施“預防為主”原則的最有效方法之壹。
3.2.3礦山環境監督管理體系
礦山環境監督管理包括制定和實施環境保護標準，組織礦山環境監測，評價礦山環境狀況，現場檢查監督等。
3.2.4礦山環境恢復治理保證金制度
為什麽要建立礦山環境恢復治理保證金制度？
1.這是有效治理礦山環境，實現我國礦業可持續發展的需要。
長期以來，由於礦產資源開發利用中忽視環境保護，我國礦山環境惡化趨勢沒有得到有效遏制，土地破壞和水生態平衡失衡日益突出，“三廢”汙染嚴重，泥石流、地面塌陷等地質災害加劇。我國礦山環境保護形勢不容樂觀。采礦產生的廢水占我國每年工業廢水排放總量的10%以上，處理率僅為4.23%。大多數未經處理的廢水直接排入河流、湖泊和海洋。我國國有煤礦煤矸石山有1500多座，歷年累計量30億噸，面積5000多公頃。各類尾礦累計約25億噸，並以每年3億噸的速度增加，不僅占用大量土地，而且對水土資源造成嚴重汙染。我國因采礦直接破壞的森林面積已達654.38+0.06萬公頃，破壞的草地面積為26.3萬公頃。我國采礦占用土地總面積約586萬公頃，破壞土地654.38+0.57萬公頃，且每年仍以4萬公頃的速度遞增。壹些地方因采礦破壞了水平衡，導致區域地下水下降。礦山土地復墾率僅為10%，低於發達國家50多個百分點。
中國有關環保部門從20世紀70年代初開始進行環境管理和治理。但目前，礦山環境問題並沒有得到改善，而且有進壹步惡化的趨勢。這就要求我們制定壹項特殊的制度&礦山環境恢復治理保證金制度來保護和恢復礦山環境。
加入WTO後，中國實施了礦產資源“走出去、引進來”的戰略。礦山環境恢復與治理保證金制度不僅是實現我國礦業可持續發展的必然要求，也是在“WTO/TBT協議”原則下保護我國礦山環境、實現礦業開發過程中有效環境管理、有效保護和管理礦山環境的需要。
2.礦山環境恢復治理保證金制度的建立有其經濟基礎。
經濟學認為，外部性是壹項經濟交易所產生的成本或收益，這種成本或收益落在第三方身上，不被交易者考慮在內。無論是外部成本還是外部收益，外部性的存在都是市場失靈的壹個來源。當外部性存在時，政府可以采取兩種可能的行動來實現更有效的資源配置。壹是建立和實施私有產權制度，二是對引起外部成本的活動征稅，對引起外部收益的活動進行補貼。
礦山企業開采礦山前，必須向國土資源部門申請采礦權。礦山企業只有經過國土資源部門批準才能從事采礦工作，國家收取各種稅費，體現所有者權益。這個過程是壹種交易關系。礦山企業的經營對象也是交易對象——礦產資源，礦山環境是與礦產資源捆綁在壹起的環境資源。礦山企業在開采礦產資源時，不可避免地會破壞采礦環境。也就是說，礦山企業在開采礦產資源時，並沒有將礦山環境資源計入企業運營成本。事實上，礦山企業在開采礦產資源的同時，利用了礦山環境資源，造成了外部性。因此，有必要運用經濟手段對礦山企業進行監管，促進其經營產生的經濟外部性內部化。因此，從經濟學的角度來看，礦山環境恢復與治理的保證金制度也是需要的。
3.國內外壹些地區實行了礦山環境恢復治理保證金制度，效果顯著。
采礦項目具有特定的生命周期，采礦活動後的環境恢復是礦山環境管理中的突出問題。在壹些礦業歷史悠久的國家，治理廢棄礦山遺留的環境問題已成為沈重的財政負擔。為了避免這種情況的再次發生，許多國家要求各類新老采礦項目按照“汙染者付費原則”采取礦山恢復措施。壹些發達國家普遍建立了保證金制度，以保證采礦權人能夠履行礦山恢復義務。通過大量實踐，各國對礦山恢復和實行保證金制度的必要性和具體操作問題有以下主要經驗:
(1)礦山場地恢復是礦山環境治理的重要環節。世界上大多數國家已將礦山恢復納入相關法律或規劃，成為礦山環境管理的重要環節。但到目前為止，各國對礦山恢復還沒有統壹的認識和定義。壹般來說，礦山土地恢復的核心內容是恢復原土地用途或被允許建立新的土地用途，它往往包括環境因素的恢復。此外，從礦山恢復的實踐來看，存在邊開采邊恢復的趨勢，使得礦山恢復逐漸成為采礦作業過程中環境管理的壹部分。
(2)礦山恢復計劃是實施政府監督管理的依據。
許多國家要求采礦項目申請人提交礦山恢復計劃，經政府主管部門批準後實施。恢復計劃通常包括恢復的內容、目標、措施、進度和詳細的成本估算。許多國家的政府機構也發布了制定恢復計劃的指導方針。礦山恢復計劃已成為政府實施監督管理的依據。
(3)實行保證金制度是保證采礦權人履行礦山恢復義務的重要手段。
許多國家的管理實踐表明，僅僅規定采礦權人恢復礦山的義務是不夠的，必須采取壹定的保障措施。在壹些發達國家，如美國、加拿大、澳大利亞、法國等。，為保證采礦權人履行礦山恢復義務，保證金制度已被廣泛推行，並取得了良好的經驗。保證金制度的實質是采礦權人為履行礦山恢復義務，按照政府規定的數量和時間提交保證金。采礦權人按規定履行礦山恢復義務的，政府退還保證金；否則，政府可以用這筆資金來恢復礦山。但由於恢復是壹個長期的過程，比如植被的可持續生長，押金的返還還有壹個滯後期。礦業權轉讓時，只有政府主管部門出具證明，且恢復義務已由提交相同保證金的受讓方承擔，轉讓方才能免除恢復義務。押金數額的確定是壹個復雜的問題。壹些國家或地區根據單位損毀土地面積支付固定金額。