第壹步(2008~2010):定預算，定框架。
第壹步可以制定衛生法，確定政府投入比例和各級政府比例；加快現行復合醫保體系建設，加大政府投入。到2008年底，新型農村合作醫療制度將基本覆蓋所有農村地區。
(1)制定衛生法，確定政府投入比例和各級政府比例。教育有立法，政府預算等投入占GDP的比例在文件中已經確定。健康涉及到每個人，投入應該更多，可以明確從目前政府預算占GDP的0.85%逐步提高到5%。
(2)加快現行復合醫保體系建設，加大政府投入。到2008年底，新型農村合作醫療制度將基本覆蓋所有農村地區。到2010年底，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和醫療救助制度將覆蓋所有城鎮居民(而不是現在“全面推開”城鎮居民基本醫療保險)。目前，新型農村合作醫療制度的重點應從擴大覆蓋面轉向提高政府支付和報銷比例。否則，農民尤其是貧困農民將因無力自行支付而大大降低參加新農合的積極性，近年來初步建立的新農合制度面臨風險。同樣，應該給城市社區的需求方更多的補貼，不應該讓最初建立的社區醫療機構和設備閑置。只要有病人，少補供應商是可以的。這些改革可以通過國債、中央政府轉移支付和地方政府配套措施來解決，可以劃定最低線。條件好的地方可以多補貼，條件差的地方補貼達到基本線。
(2)公共衛生系統要核定人員編制和項目，實現財政全額撥款，充分利用中央和省級轉移支付，實現部分項目免費制，如生產、部分慢性病、重大疾病、傳染病等。
(三)各級人民代表大會下設專科醫療機構管理委員會，管理本地區公立醫院。公立醫院的領導和財務由委員會決定，對全國人民代表大會常務委員會負責。各級衛生行政機構轉變職能，強化監管責任，非營利性醫療機構財政撥款不再通過衛生行政機構或出資人，建立了醫療服務價格調整聽證制度。
(4)改革稅制，提高直接稅對地方財政的比重，降低間接稅的比重。即減少地方政府對大量醫藥企業流轉稅的依賴，引導其關註企業利潤，進而從根本上整合數量超常但效率低下、創新不足的醫藥企業。
(5)現階段，基本藥物制度、非營利性醫院的考核制度、醫保支付的調整和約束機制也應逐步建立或深化。
(6)減少政府直接定價和采購，改革現行基本藥物定點生產和醫療器械統壹采購制度。2007年，國家美國食品藥品監督管理局指定企業生產“城市社區和農村地區的基本藥物”，衛生部門收回了醫療器械的采購權。但是，這個制度未必有好的效果。壹方面，即使企業因為政府定價下的優惠而願意生產，但統壹配送的成本很高，必然導致很多地方沒有這些基本藥物，所以其他藥物的價格可能會進壹步上漲，定價過低，這些基本藥物就會越來越少生產；另壹方面，政府很難統壹成本標準，也很難認定廠商，市場公平可能被打破。另外，衛生行政部門似乎應該收回醫療器械的采購權，以應對市場的高回扣和無序。實際上很可能加劇公立醫院的隨意采購(因為基本都是報采購申請)，增加醫療采購成本，將更多的實際利益輸送給行業管理的衛生部門，從而使責任更加不明確，難以管辦分離。這些都會加劇醫改的制度性障礙。
事實上，基本藥物的生產完全可以鼓勵已經有生產批準文號的企業競爭，而不是定點生產。同時可以逐步提高醫保對基本藥物費用的支付比例。醫療器械的行業監管除了集中采購，更重要的是合理配置區域衛生資源，改革公立醫院財務制度。不應該讓這些政府行業主管部門隨意幹預企業和市場行為，否則，再好的願望也很可能帶來更大更復雜的問題。政府負責采購決策和監督；委托企事業單位實施。政府官員不得參與實施，以防止以權謀私。
第二步(2011~2013):開市，完善法律。
(1)政府在繼續加強復合醫療保險制度資金投入的同時，大力鼓勵各類社會保險機構參與，力爭使政府、社會和個人共同承擔的衛生總費用比例達到25%、35%和40%(目前為18%、30%和52%)。特別是大力提高政府對城鎮失業居民和中西部農村居民保障的投入比例。
(2)改革公費醫療制度，適當降低政府對需求方的繳費比例，增加個人繳費。改變目前政府衛生預算1/4用於公共醫療，使其出現部分過度消費的局面。減少的出資用於上述部分。
(3)各級人大組成專業人員根據區域整合情況制定衛生資源規劃，初步明確現有公立醫院保留比例，如70%保留並轉為非營利性醫院，15%轉為社區衛生機構，15%允許社會資本兼並整合。並以法律法規的方式確認各級政府和地方對這些非營利性醫院的最低財政投入，並保證每年的增長。
(4)對非營利性醫療機構實行預交金制度和總量控制，在各級人大專科醫療機構管理委員會的領導下科學核定醫院收支規模，而不僅僅是政府監管下的收支兩條線。對於收支規模過大的三級醫院，年初應調減其業務收支規模的核定預算收支；對於收支規模較小的社區衛生服務中心和服務站，年初應擴大其業務收支規模的核定預算收支；對於二級醫院，要按照惠民醫院模式轉型。接受轉制的二級醫院可以核定較大的業務支出和較小的業務收入，核定的收支差額由政府預算補貼。
實際業務收入大於核定業務收入的，超出部分上繳國庫；如果實際業務收入少於核定的業務收入，政府沒有補貼的責任；如果實際業務收入等於或小於核定業務收入，實際業務支出小於核定業務支出，則檢查收支聯動是合理的，減少的費用無需上繳醫院使用。
(5)實現重大公共衛生項目免費制度。
關節點:“魔鬼在細節中”
以法律形式確定各級政府在壹定時期內應承擔的公共衛生和基本醫療支出比例，防止在執行過程中出現軟化。如果只發多部門文件，而且文件是不同利益部門的不同思路，最終文件可能是“量身定做”的
在當前的工作和我們上面提到的建議中，有壹些必須註意的共同點:
1.目前仍有約4億城鄉居民未納入醫保體系。當前在堅持擴大覆蓋面的同時，必須加快政府投入，降低個人負擔比例，否則初步建立的城鄉醫療保險制度將面臨危機。
2.雖然過去幾年在新型農村合作醫療制度和社區衛生建設方面取得了壹些成績，但對衛生資源的“擠出”效應是有限的，應努力分步驟進行制度改革，刻不容緩。
3.通過改革部門預算編制制度，推進政企分開、管辦分離。全國都在進行壹些探索，將公立醫院的人事權和財權從衛生行政機構中分離出來。根本的解決辦法不是通過衛生行政機構任命公立醫院的領導，並通過他們獲得財政撥款。目前，應深化部門預算制度，將這部分經費從衛生行政部門預算中分離出來。目前在壹些管辦分離的試點中，醫院管理公司和衛生部門實際上是兩張桌子壹套班子，這種做法的成效值得商榷。
4對計劃免疫、婦幼保健、衛生監督、健康教育等常規項目，可根據服務對象數量編制預算；對於傳染病等突發項目，可以建立專項儲備資金予以支持，如醫療救助資金、公共衛生風險防範儲備等。從“以事養人”向“以事養人”轉變，降低提供公共衛生醫療服務的成本，實現資金效率最大化。
5.以法律形式確定各級政府在壹定時期內應承擔的公共衛生和基本醫療支出比例，防止在執行過程中出現軟化。據悉，“兩會”代表已多次建議盡快通過NPC程序確定。如果只發多部門文件，而且文件是不同利益部門的不同想法，部門協調政策妥協，最終文件可能會“削足適履”。
中央1997和2000年的幾個相關文件和十六屆七中全會、十七大精神是制定衛生法的依據，包括如何提供醫療服務，什麽制度，什麽樣的醫院結構，各結構之間是什麽樣的關系，它們之間是什麽樣的競爭，轉診制度是什麽樣的。還包括資金如何籌集，基本醫療保險和商業保險由誰來辦理，有哪些規定，各部門有哪些權責等。特別是各級政府之間的責任和融資負擔比例，需要以法律形式落實。
6.迫切需要深化公共財政體制和省以下財政體制改革。各省籌集衛生資金的結果很不均衡，這與現行稅制有關。以間接稅為主體的稅制與居民收入無關，而與居民消費水平密切相關。籌資能力直接受各地消費水平和數量的影響。因此，盡管貧困家庭在衛生支出的絕對數額上不如富裕家庭，但在家庭收入中的比例卻高得多。從這個角度看，地方稅制必須逐步從間接稅向直接稅轉變。另壹方面，1994分稅制改革後，省以下財政體制基本延續了以前的承包制，任務數量直接受上級政府影響，不僅造成了中央與地方的經濟矛盾，而且往往因為責權利不同而拒絕承擔自己提供公共產品的職能。壹些地方的GDP和財政收入甚至上升了，而公共產品的人均增長卻下降了。
7.適當提高醫療價格是必然的，但其前提應該是基本完成扭曲的機構改革和國家機構改革，否則很難像壹些地方那樣實施，或者最終達不到解決看病難、看病貴的目標。
8.醫療衛生行業專業性很強。發達國家的經驗表明，即使有強有力的政府監管，也不容易控制費用的快速增長。各種形式的醫療衛生行業協會要更好地發揮制衡和自律作用。僅從醫改方案的爭論來看，行業協會的作用還是非常有限的。
醫改能否成為新經濟增長方式的突破口？
2008年，在全球經濟不確定性和中國經濟不確定性增加的環境下，雖然改革的阻力仍然存在，但醫療衛生體制改革必須深化，也可以成為新時期中國經濟增長方式轉變和公共產品增強的動力和突破口。
當前的醫藥衛生體制改革有利有弊。優勢在於財政資金相對充足，對醫改形成了壹定的認識，領導也有冷靜充分的認識。弊端在於各部門、各階層利益固化分化趨勢，社會表達機制不暢，非理性聲音過度誇大，缺乏保持政策連續性和協調性的能力。
人們的美好願望自然是政府補貼越多越好。但是，短期補貼的增長率很難大幅提高。第二，補貼不是免費的午餐，肯定有成本，有資金來源，最終還是會是人民的財富。因此，我們不僅要關註衛生費用的分配，而且要盡快從根本上改變中國的經濟增長方式和分配格局，扭轉目前通過降低勞動力、資本和資源的價格成本來換取高額利潤的不良方式，進而更多地依靠出口和投資增長。使國民收入分配中流向民眾的份額增加，這也可以改變過於依賴政府資金的投資體制，促進產業升級，為政府將更多財政資金投入到健康等公共產品中鋪平道路。這與中央提出的科學發展觀和轉變經濟增長方式的戰略基本壹致。
從本質上講，我國長期的醫療衛生供給短缺也與上述經濟發展方式密切相關。不僅僅是財政支出偏向工業投資，比如我們很多國債項目也偏向大量資金投向落後的交通、能源等基礎設施。這是壹個現實的選擇，成就也不小，但這些領域壹方面有長期明確的收益，可以通過市場化或社會化運作來完成，另壹方面導致衛生、教育等社會事業投入嚴重不足。事實上，衛生和教育是壹個國家最賺錢的領域，可以極大地促進壹個國家的內需和社會發展，而人民享有衛生保健和教育的權利也是政府的基本責任。
醫改是壹個世界性的難題，很難找到壹個理想的模式，這必然是壹個長期的、漸進的過程。從另壹個角度看，醫療改革實際上是中國政府行政體制、公共財政體系建設和建立完整社會政策體系的壹部分。目前面臨的首要問題是:壹是政府通過法律明確承擔公共責任；二是政府支持並制定“市場功能拓展政策”；第三，盡量避免部門利益，增加協調和透明機制。目前醫改的方向和基本路徑已經固定或延續。更需要關註的是方案能否重新考慮和論證，能否加入更理性、更深入的意見。二、2008年“兩會”後政府部門的具體政策走向，有時候細節決定成敗。
2008年，隨著全球經濟和中國經濟不確定性的增加，雖然改革的阻力仍然存在，但我們有理由相信，醫藥衛生體制改革必須深化，它也可以成為新時期中國經濟增長方式轉變和公共產品增強的動力和突破口。我們不寄希望於壹攬子解決方案，但不可否認的是，以現有的物質、人力和智慧，以對歷史和人民高度負責的態度，我們應該能夠做出正確的方向，統籌兼顧，采取適當的策略，或邁小步，或毫不猶豫地大步前進。