社會主義中國改革開放和發展的30年，也是土地使用制度改革取得重大進展的30年。在改革開放的偉大革命中，中國打破了計劃和行政指令劃撥土地、土地無償、無限、不流動使用的舊體制，開創了以市場配置土地為主、土地有償、有限、流動的新體制，初步形成了土地市場和政府調控管理體系的基本制度。經過30年的努力，我們已經走上了壹條發展中國特色社會主義土地市場體系的康莊大道。
當前，中國正處於改革和發展的關鍵階段。要科學總結30年改革的成功經驗，以農村土地使用制度為重點，堅定不移地將土地使用制度改革進行到底。
壹、土地使用制度改革的歷史進程
在長達30年的土地使用制度改革中，壹條貫穿始終的清晰主線就是引入現代市場制度，不斷擴大市場在土地資源配置中的基礎性作用。從改革的目標、中心任務和實際進展來看，改革經歷了10和1三個不同階段。
(1)前10年(1979 ~ 1988):有償、限時、流動用地新制度從孕育到誕生。
改革前夕，我國農村土地由集體管理，國有土地由計劃和行政劃撥，無償使用，無限期，不流動。土地無償取得，土地用途不受限制，導致普遍存在多占少用、用得好用得差、占而不用的行為。大量土地資源效率低下，浪費嚴重。同時，無償劃撥的土地成為許多用地單位隨意轉讓、出租的生財之道，壹個大規模的隱形土地市場實際上長期存在。
最早挑戰無償使用土地制度的，是《中華人民共和國中外合資經營企業法》(1979)關於合資企業收取土地使用費的規定。雖然收費標準很低，但是已經撕開了舊制度的第壹個口子。從1982開始，深圳、廣州、撫順等城市陸續制定了征收城市土地使用費的辦法。到20世紀80年代末，中國已有數百個城市以不同形式收取土地使用費。但這種做法並沒有觸及制度的根本，土地無法進入市場。真正突破性的改變發生在1987前後的三年時間裏。1986原國家土地管理局成立後，很快啟動了土地使用制度改革，在深圳、上海等城市部署了試點。從1987年9月到12年2月，深圳先後以協議、公開招拍掛方式出讓了三宗土地使用權，期限為50年。其中，2月1，65438公開拍賣的壹塊商品住宅用地，經過44家企業多輪競價，最終以超過底價兩倍的價格成交。這是土地使用制度改革的根本性突破，標誌著中國新的土地市場的誕生，也標誌著中國改革開放翻開了新的壹頁。
值得回顧的是，試點改革突破了當時的法律，實際上是“違憲改革”，但法律並沒有禁止試點創新。中華人民共和國憲法(1982)和中華人民共和國法律(1986)都包含禁止土地租賃的條款。為適應改革的需要，七屆全國人大壹次會議於1988年4月2日通過憲法修正案，刪除了《中華人民共和國憲法》第十條第四款中土地不得出租的條款，增加了“土地使用權可以依照法律規定轉讓”的規定。65438同年2月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議對《中華人民共和國土地管理法》作了相應的修改。1988無疑是土地使用制度改革的“法定年”。
(2)第二個10年(1989 ~ 1998):土地有償出讓制度廣泛推行，土地市場建設全面啟動並初步發展。
如果說最近10年土地使用制度改革的主要任務是實現從無市場到有市場的跨越，那麽這10年的任務就是培育土地市場，擴大土地市場覆蓋面。從這個10年到現在，土地使用制度改革和土地市場建設實際上是融為壹體的，改革進入了土地市場時代。
1990 5月19日，國務院頒布實施《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開發經營成片土地管理暫行辦法》，為實施和深化土地使用制度改革提供了可靠的法律保障。1992是中國改革和發展的轉折點。鄧小平同誌的南方談話和黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。黨中央確定的經濟體制改革的新目標和新任務，極大地鼓舞和推動了以市場為導向的土地使用制度改革。全國城鎮國有土地出讓金收入在1993年只有1991131億元，達到645.2億元；土地有償使用面積占土地供應總面積的比例在1992年僅為2.8%，在1993年達到了41.22%。
在新制度廣泛實施的同時，土地市場建設全面啟動，土地市場管理逐步加強。這也是壹個矛盾發展和實踐創新的過程。1992、1993時期，土地使用制度快速改革期間，我國出現了以“開發區熱”、“房地產熱”為特征的經濟過熱現象。由於金融失控，固定資產投資過度，土地供應失控，全國到處都是開發區，房地產投資大幅增長，市場秩序混亂，壹些地方出現“炒地熱”，土地投機盛行。導致大量耕地流失，大量土地浪費閑置。
從65438年7月到0993年7月，國務院開始采取宏觀調控措施整頓金融秩序，清理開發區和房地產市場，規範土地市場。到1994年底，清理後的省市級以上開發區只有616個，房地產投資大幅下降，經濟過熱得到有效控制，城市土地市場進入調整發展期。1994年7月5日，《中華人民共和國城市房地產管理法》頒布。這部促進房地產市場和土地市場規範發展的重要法律，確立了土地市場運行的基本規則。《中華人民共和國城市房地產管理法》的頒布，也體現了對90年代初經濟和市場波動的反思。如何找到耕地保護的治本之策，是改革中亟待回答的更大問題。在中央部署下，原國家土地管理局會同國務院有關部門開展了專項調查工作，制定了65438至0994耕地保護永久政策。1997年初，中央做出重大決策。當年4月16日，中央、國務院印發《關於進壹步加強土地管理切實保護耕地的通知》(鐘發[1997]11號)，提出了加強土地管理切實保護耕地的指導思想和壹系列重大措施，確立了土地用途管制和建設用地審批管理，1998，《中華人民共和國土地管理法》全面修改後頒布。新法充分體現了黨的11997號文件精神，使文件提出的重大措施上升為法律制度，實現了土地管理制度的壹系列重大突破和根本性變革。從1997年黨的11號文件到新的《中華人民共和國土地和土地管理法》，是壹場涵蓋體制、機制、法制的全面改革，是90年代深化土地使用制度改革的壹套漂亮的“組合拳”。
第二次10年土地使用制度改革，土地劃撥仍然是行政劃撥和有償出讓的雙軌制，劃撥制的範圍相當大；在土地出讓市場上，協議出讓方式被濫用，長期占據主導地位；招拍掛出讓方式受到嚴重抑制，長期停滯不前。根據2000年的計算，只有約5%的土地出售是經過公開市場競爭，例如招標和拍賣。實際情況表明，壹些地方政府在土地供應方式的選擇上仍然具有很大的隨意性，在土地資源的配置上仍然保留著很大的權力。相當壹部分協議出讓類似於行政劃撥，由行政確定土地出讓對象和價格，土地價格長期被扭曲和人為低估的現象十分普遍。上述情況說明，改革不到位，土地市場體系不健全，是土地市場失控、無序，國有土地資產流失、土地濫用現象難以杜絕的根本原因。
(3)第三個10年(1999 ~ 2008):土地招拍掛出讓制度快速推進，土地政策開始參與宏觀調控體系，土地市場規範。
經營性土地協議出讓被“叫停”是新壹輪改革的重大突破。1997 10，廣東、浙江等省份陸續實施全省所有經營性用地招標拍賣新政。在率先改革的地區，應消除出讓方式選擇上的政策模糊性，經營性土地應無條件采用招拍掛方式出讓。1998國土資源部在總結地方經驗的基礎上，及時提出了經營性用地招拍掛的適用範圍。
2001發布的《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》(國發[2006 54 38+0]654 38+05號)是建立土地資源市場化配置制度，規範土地市場的綱領性文件。文件首次明確界定國有土地招拍掛範圍，對經營性用地協議出讓亮起“紅燈”。2002年5月，國土資源部發布《國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓規定》第四條，明確規定“商業、旅遊、娛樂、商品住宅等各類經營性用地，必須采取招標、拍賣、掛牌方式出讓。”
2002年，中紀委七次全會通過了“招拍掛”制度，將國有土地使用權出讓作為規範土地市場、從源頭上預防腐敗的壹項基本制度。同年8月，國土資源部、監察部聯合下發通知，要求嚴厲追究在經營性用地出讓中有違法行為的主管部門和相關人員的責任。2004年3月，國土資源部、監察部再次聯合下發通知，要求當年8月31後，各地不得以歷史遺留問題為由，不執行經營性用地全部公開招標出讓的規定，即所謂的“8.31”期限。這其實是協議出讓經營性土地制度的“極限”。
引入紀檢監察機制，加強執行力度，是土地“招拍掛”制度取得突破的重要原因。從65438年到0999年，全國只有廣東、浙江、江蘇等省份全面建立了招拍掛制度。截至2003年底，全國所有省(區、市)和90%的市縣建立了這壹制度。經營性土地使用權“招拍掛”出讓的土地面積占總出讓面積的比例，2006年5438+0之前在5%以下，2002年達到15%，2003年達到28%。
在商業用地、旅遊娛樂、商品房出讓取得突破後，市場供地制度幾乎馬不停蹄地向工業用地出讓延伸。2004年，《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)提出:“禁止非法壓低地價招徠投資。”"工業用地也應創造條件，逐步實行招標、拍賣和掛牌."圍繞國務院新部署，國土資源部制定了壹系列配套政策法規，制定了全國工業用地出讓最低價標準，進壹步細化了工業用地“招拍掛”出讓政策措施。短短兩年多時間，工業用地“招拍掛”制度在全國基本建立。據初步統計，2006年9月至2007年8月底，31個省(區、市)全部開展了此項活動，工業用地6437宗，面積211000000公頃，成交價3312900萬元。
在土地出讓制度實現新壹輪改革的同時，土地政策參與宏觀調控的制度建設也進入了壹個新的階段。21世紀初，中國出現了新壹輪地方政府主導的投資熱。
2003年初，黨中央、國務院作出加強和改善宏觀調控的重大決策，要求在全國範圍內整頓土地市場秩序，清理各類開發區，嚴格控制建設用地，用土地政策參與宏觀調控。2004年，國土資源部調減建設用地指標20.3%，耕地指標23.4%。國務院辦公廳下發緊急通知，決定暫停農用地轉用審批半年。2006年《國務院關於加強土地調控的通知》(國發[2006]31號)針對當時宏觀經濟形勢和土地管理中存在的問題，對綜合運用經濟、法律、行政手段強化土地調控作用作出了壹系列規定。這壹文件標誌著中國土地政策參與宏觀調控的框架體系初步建立。
運用土地政策調控宏觀經濟取得了顯著成效。2004年，全國共減少各類開發區4813個，占開發區總數的70%，減少規劃面積249萬公頃，占全部開發區規劃面積的65%。清理1999以來拖欠農民征地補償款，清理新增建設用地未繳納土地使用費1239。2003年至今的5年間，國土資源部嚴控“土地閘門”，土地供應回歸理性。固定資產投資增速在2004年初達到峰值後持續下滑，存量土地在建設用地供應中的比重多年保持在50%以上。
在整頓土地市場和參與宏觀調控的過程中，土地管理制度改革取得了重大進展。2006年，土地督察局正式成立，在國土資源部設立了國家首席土地督察辦公室，並派駐了9個國家土地督察局。兩年來，土地督察機構在機構建設的同時，積極開展監督檢查工作，初步顯示出應有的作用和力量。
20世紀以來的近幾年，集體非農建設用地流轉制度創新的探索和實踐也取得了可喜的進展。這壹制度創新可以追溯到20世紀80年代末。65438-0987，江蘇省南通市試行鄉鎮企業建設用地有償使用制度。從1988開始，山東德州試行農村宅基地有償使用。這兩項改革實驗後來在1992全國清理農村不合理收費中被叫停，但集體建設用地流轉的制度創新活動仍在江蘇、浙江等地積極開展。
65438-0999國土資源部批復安徽省蕪湖市為農民集體所有建設用地流轉試點。2001至2003年，國土資源部有關部門先後在江蘇蘇州、河南安陽、浙江湖州、安徽蕪湖、廣東順德召開五次土地制度創新座談會，交流集體建設用地流轉試點工作進展和經驗，討論研究相關理論和政策問題。在此基礎上，國土資源部初步形成了規範集體建設用地流轉的意見和措施。
在探索集體建設用地流轉的同時，征地制度改革不斷推進和深化。從1999開始，國土資源部陸續決定在19城市開展試點。2002年，國土資源部和中央農村工作領導小組辦公室就完善和改革征地制度進行了專題調研。2005年以來，國土資源部穩步推進改革，完善征地補償辦法。全國各地制定了新的征地補償標準，補償標準普遍提高了20% ~ 30%；大部分省(區、市)改變了單壹貨幣安置模式，逐步形成多種安置渠道；24個省(區、市)出臺了失地農民社會保障措施。
20世紀以來的幾年，我國國有土地資源配置在改革的偉大轉折中步入市場化軌道，實現了從行政計劃配置向市場配置的重大轉變，土地市場進入了全面規範發展的新階段。
二、30年變革的偉大成就
30年的改革使中國的土地使用制度發生了歷史性的根本性變化。改革的巨大成就，市場的巨大力量，超出了人們最初的想象。
(壹)城市土地市場運行基本制度初步建立，多層次土地市場體系基本形成。
壹是初步形成了以國有建設用地使用權為核心的產權制度。明晰的土地產權奠定了土地市場的基礎，成為流轉土地合理配置的最基本條件。二是城鎮國有土地使用權出讓、轉讓、租賃、抵押、作價出資(入股)交易體系基本建立。目前，土地二級市場日益活躍。據統計，1999年土地出讓面積達3421314公頃，出讓金額達304.69億元。到2007年，流轉面積和金額分別達到62332.42公頃和71835438+00億元，分別增長了0.82倍和0.85倍。
(二)土地政策參與宏觀調控的框架體系初步建立，形成了以供求和價格管理為主要內容的土地市場監管體系。
在供給管理、需求管理、價格管理和市場監管服務方面，建立了土地市場和城市地價動態監測系統、土地市場信息發布和查詢系統等壹系列規範制度。
(三)土地資源配置實行市場化，市場成為國有土地資源配置的主要方式。
目前，市場機制在國有土地資源配置中已占據主導地位。據統計，2007年全國土地出讓面積234960.59公頃，劃撥土地面積76087.97公頃，占全部劃撥和出讓土地供應面積的75.54%。招標拍賣掛牌出讓土地的比例也逐年提高。從1999到2007年，“招拍掛”出讓面積占全年出讓面積的比重從2.38%上升到49.92%。
(四)促進了土地資源的保護和節約集約利用，土地資源利用效率明顯提高。
30年來，通過土地使用制度和征地制度改革，為保護耕地和節約集約用地找到了長期有效的制度基礎。隨著土地市場化程度的提高，單位GDP和固定資產投資規模增長所消耗的新增建設用地逐漸減少。1999年，單位新增固定資產投資消耗的新增建設用地為92.04公頃/億元，2006年降至9.61公頃/億元；單位國內生產總值新增建設用地消耗從1999年的2.527公頃/億元下降到2006年的7.77公頃/億元。減少新增建設用地消耗，緩解農地非農化壓力。
(五)推進國有土地資本化進程，為中國社會經濟發展提供強有力的金融支持。
據統計，僅2000年至2006年，全國土地出讓總價就達301萬億元，2007年更是高達1221672萬元。土地收入已經成為地方政府推動基礎設施建設和城市建設的重要資金來源。在企業改革中，依法處置國有土地資產促進了現代企業制度的發展。據不完全統計，從1996年到2001年底，原國家土地管理局和國土資源部共為240多家國有企業直接處置土地資產9.7萬余宗，涉及面積654.38+074.2萬多公頃，土地資產價值654.38+060億元。
(六)適應和促進社會主義市場經濟體制的發展和完善。
今天，沒有土地市場，經濟就無法正常運轉。從總體上看，30年來土地市場的建設適應並促進了社會主義市場經濟體制的發展，與其他要素市場協調發展。土地市場的完善促進了房地產市場的發展和規範。中國人均住房面積從改革之初的6.7平方米增加到現在的28平方米。目前，土地抵押貸款已經成為金融市場上的壹項重要交易。從1998到2005年，我國土地抵押面積達到985.56萬公頃，抵押支付總額達到73385.77億元。按揭還款占當年固定資產投資總額的比重從431%上升到26.98%。
第三，30年改革的基本經驗
30多年來，我們在土地市場體系建設方面取得了巨大成就，同時創造和積累了豐富而寶貴的經驗。
(壹)堅持以土地的社會主義公有制為基礎，不斷改革土地資源計劃分配的舊體制。
30年改革的結果不僅打破了束縛土地市場配置的舊制度，而且創造了充滿活力的土地市場體系，鞏固和激活了土地公有制，使其在市場體系中顯示出以私有制為基礎的國家所不具備的獨特優勢。
(二)堅持以經濟建設為中心的大局，不斷適應改革發展的新要求。
在30年的改革中，國土資源管理部門積極推動舊城改造、小城鎮建設、企業改革、基礎設施建設、房地產業、金融市場、資本市場等經濟活動的發展。曾經，他們圍繞壹個中心任務，集中力量解決主要矛盾，使中心工作和改革任務緊密結合、相互滲透、相互促進、同步發展。
(三)堅持市場化改革，不斷完善土地資源市場配置制度。
在整個改革過程中，土地資源市場配置的範圍、規模和作用越來越大，制度化建設越來越完善，改革的市場取向越來越明確。有人把改革中的問題，如土地投機、土地尋租、官商勾結牟取暴利，歸咎於土地市場化改革。其實這些現象恰恰說明改革不到位，市場體系不完善。我們只能通過繼續改革來解決這些問題，而不是對市場體系說三道四，半途而廢。
(四)堅持以耕地保護為前提，不斷促進節約集約用地內在機制的形成。
建立土地市場的目的是通過價格杠桿和競爭機制的作用，激發土地使用者節約集約的積極性，促進土地資源的合理配置和有效利用。歸根結底，有效的市場是保護耕地和優化土地利用的動力，而不是相反的力量。目前土地供需緊張主要是城鄉建設用地利用效率低下，根本原因是市場配置資源的作用沒有充分發揮。
(五)堅持以行政改革為重點，不斷加強和完善土地資源配置的調控和管理。
政府在建立和完善土地市場體系中具有廣泛而深刻的影響和作用。政府在領導改革的同時，應該把自己變成改革的主要對象。實際情況表明，土地的市場配置制度能否建立並發揮好作用，取決於政府職能轉變和行政管理體制改革能否到位。從某種意義上說，30年的改革是壹個“土地走向市場”和“政府退出市場”的演進過程。政府“退”是直接參與土地資源配置和土地市場，“進”是對土地市場進行必要的調控和監管。
(六)堅持以群眾實踐創新為動力，不斷推進改革經驗制度化。
30年來的每壹次改革，從醞釀到突破，從深化到細化，土地市場都是壹步步成長起來的，最初是從實際需求出發，從群眾的主動性出發。領導者的任務是營造解放思想、實事求是的創新環境，尊重和保護群眾實踐中的大膽突破和創新，把實踐證明行之有效的創新經驗轉化為成熟的政策，直至上升為法律制度。
四、土地使用制度改革的新任務和更大挑戰
中國改革30年，還在路上。從黨的十七大到2020年，是我國改革發展新的關鍵時期。應該看到，目前我國土地市場的培育和建設還處於初級階段，市場配置土地資源的作用還很不足。國有土地有償使用制度和市場流轉制度尚未完全到位，征地制度改革有待深化，農村集體建設用地流轉制度創新有待突破。從這個角度看，中國的土地使用制度改革只走了壹半。解決長期存在的困難和深層次問題是壹項艱巨的任務，也是下壹步改革的更大挑戰。
(1)提高國有土地供應市場化程度，不斷縮小劃撥用地範圍，進壹步改變建設用地高比例無償劃撥和協議出讓的局面。
目前劃撥土地占國有土地供應總面積的比例在1992為97.2%，2007年仍達到22.25%。65，438+0，992年劃撥土地總面積為80，700公頃，2007年仍為76，654，38+0，000公頃。改革的短期目標是限制和縮小劃撥土地的範圍，除了軍隊和社會保障住房以及特殊土地，長期目標是停止劃撥土地供應。在土地有償出讓中，協議出讓比例到2007年仍將達到50.08%，“招拍掛”制度的覆蓋面要陸續擴大。
(2)深化征地制度改革，逐步縮小征地範圍，實現征地補償定價市場化。
目前，土地征收權濫用現象依然嚴重。加快征地制度改革，近期重點是逐步縮小征地範圍，完善征地補償機制。長期任務是嚴格執行只有符合“為了公共利益”需要的土地才能征收，並逐步實行市場價格補償，其余建設用地必須通過市場取得。
(三)推行集體建設用地使用制度，實現城鄉土地市場統壹。
國有建設用地和集體建設用地同地不同權，不同價。這種根植於城鄉二元經濟體制的土地使用制度，不僅使大量農民土地資產處於流失呆滯狀態，制約了農村的發展，也嚴重制約了農村集體建設用地的積極利用和優化配置。中國農村集體建設用地總量是城市建設用地的5倍。由於農村建設用地布局分散、使用粗放，調整再利用的空間很大，幾千萬畝甚至上億畝的建設用地都可以很好地置換。未來的主要出路無疑是農村集體建設用地的調整和再利用，以保證654.38+0.8億畝的耕地總量，緩解建設用地緊張。這是中國土地利用的總體戰略。目前，影響這壹戰略實施的壹大制度性障礙是農村集體建設用地法律地位不對等、嚴格的產權限制和市場缺失，無法在自由流動中得到鞏固和利用，因此難以改變原本應該隨著工業化和城市化發展而調整優化的農村土地利用格局。
根據黨的十七屆三中全會精神，加快集體建設用地使用制度改革和市場建設，實現城鄉土地市場統壹，事關社會主義市場體系的完整，事關土地使用和土地國策的落實，事關社會主義新農村建設。已成為保障經濟社會和諧發展亟待解決的全局性重大問題，是下壹階段土地使用制度改革的重要目標和主攻方向。