社會保障制度是社會主義市場經濟的重要組成部分，是市場經濟條件下，政府彌
補市場機制的不足，保持社會穩定和經濟順利運行的“安全網”和“穩定器”。
目前社會保障制度改革的大氣候已經形成。深化國有企業改革也將社會保障體系
的建立推到了迫在眉睫的地位。經過十多年社會保障改革試點的探索，已經積累了壹
定的經驗，廣大群眾對這項改革的承受能力也大大增強，個人參與社會保障的觀念有
了很大轉變。因此，下壹步加大改革的力度，加快改革的步伐，將社會保障制度改革
全面鋪開，是完全有條件的。
壹、我國社會保障制度改革的基本原則
要建立符合社會主義市場經濟要求的社會保障制度，必須從我國的實際情況出發
，遵從以下幾項原則：
（壹）社會保障水平要與我國的經濟承受能力相適應。
壹個國家的社會保障制度是由經濟發展來支持的，它要以經濟實力作為基礎。因
此壹般來說，各國的社會保障水平是與本國的經濟發展水平相適應的。社會保障水平
不足，使競爭中處於劣勢的人們缺乏最基本的生活保障，往往造成社會的不穩定；而
保障水平過高又會加重在業者的負擔，不利於調動他們的積極性，並且會使壹些人成
為躺在國家身上的懶漢，削弱經濟發展的動力。在建立我國的社會保障制度時，應很
好地吸取其他國家通過幾十年實踐得來的寶貴經驗和教訓。
我國是壹個發展中國家，同時又是壹個人口大國，我國目前正處於經濟起飛階段
，必須保持較高的積累水平，這樣的基本國情決定了我國的社會保障水平不可能很高
，壹般來說只能保證最基本的生活需要。另外，社會保障與所有公民的切身利益密切
相關，具有很強“剛性”，易上難下，在這方面我們壹定不能再走“福利國家”開始
大包大攬、繼而騎虎難下的老路。我國經濟還不夠發達，但人口卻先於經濟出現了老
齡化的趨勢，這對我國的社會保障制度改革是十分不利的。
（二）社會保障應堅持公平與效率統壹的原則。
社會保障是建立在法律基礎上的，以國家為主體的壹種國民收入再分配形式，因
此，從理論上說，它應該是公平的，壹視同仁、無歧視地對待所有的公民。
社會保障制度是否具有生命力，是否有利於經濟發展和社會穩定，關鍵是處理好
公平與效率的關系。公平與效率是壹對矛盾，但又不是截然對立的，壹個經過精心設
計的制度，可以在公平與效率之間找到最佳的結合點，使公平和效率可以同時得到適
度的發揮。這裏說的公平，不是數量上的完全相等，而是權力的平等，是法律面前的
平等，是機會的平等。按勞分配也是公平，分配的公正、合理、公平，可以激勵勞動
者，提高效率，進而達到更高水平的公平。社會保障在本質上是壹種國民收入再分配
，這種分配在某種意義上帶有壹些“按需分配”的性質，但壹定要適度，要避免因分
配不當造成的鼓勵懶惰機制。對生活困難者的救助，要以保障其最低生活水平為目標
。社會保險的待遇和給付標準，既要與個人保險金的繳納水平和繳納時間長短掛鉤，
又要體現社會互濟的原則，既要切實保障職工的基本生活水平，又要有利於激勵廣大
在職職工的積極性。
所謂公平與效率統壹，在社會保障中還應體現在公民享受社會保障的權力與繳納
費用的義務對等。公民享有社會保障的權力，應該與社會貢獻及交費水平對等，而不
應該受行業、所有制等方面的限制。在社會保障制度中的社會保險是由單位和個人***
同負擔的，從某種意義上說，它是壹種“強制儲蓄”，對於這種社會保障，必須堅持
義務與權利相結合的原則，多儲蓄多收益。
（三）社會保障制度要法制化，實行統壹領導，分級管理。
社會保障的法制化，意味著社會保障制度的統壹和社會成員享受社會保障權力和
機會的平等，同時也為社會保障的具體操作提供法律依據。我國社會保障制度的改革
，壹定要建立統壹領導、分級管理，以社會化管理為主的管理體制。社會主義市場經
濟要求有可以自由流動的人才市場，這就決定了我國的社會保障制度必須是統壹的，
不能以行業或地區進行分割。社會保障的立法權應屬於全國人民代表大會。社會保障
制度的基本政策和制度要統壹，並要逐步建立全國統壹的社會保障管理機構及各級分
支機構，社會保障的具體制度制定和行政管理由各級社會保障部門負責。依靠基層政
權組織形成社會化的社會保障網絡體系。將目前各部門、各單位分散管理逐步轉變為
統壹的社會化管理，將目前各單位承擔的社會保障事務性工作轉變為社會化服務。
社會保險是國民收入再分配的壹種形式，它以財政為後盾，但社會保障基金與財
政資金又有著本質的區別，其資金的使用不能混同於壹般財政資金，必須實行基金管
理，堅持專款專用。由於它是壹種政府行為，所有收支都應列入國家社會保障預算，
結余資金投資於風險性最小的國家債券，以使其保值增值，不得直接用於彌補財政赤
字或進行風險性投資。壹旦基金出現赤字，經人民代表大會批準可以向財政借款解決
。
（四）適應我國二元經濟的現狀，采取兩條腿走路的方針。
改革和健全我國的社會保障制度必須從我國二元經濟的實際出發，我國已有的社
會保障，壹方面是國有單位職工享受著很高的保障和福利水平，另壹方面是廣大農村
人口的養老、醫療等基本保障幾乎完全依靠個人和家庭。可以說是壹個“跛腿”的巨
人，壹條腿很長，另壹條卻很短，雖然從長遠看，我們必須建立統壹的社會保障制度
，但在目前階段則應從實際出發，堅持兩條腿走路的方針，壹方面改革和完善包括全
體城鎮職工的社會保險體系，另壹方面逐步建立農村的社會保障制度。
二、我國社會保障制度的基本構想
從各國的經驗和我國過去的實踐來看，社會保障制度可以分為三個不同的層次，
每個層次的目標不同，保障對象不同，資金來源和管理辦法也不同。
第壹個層次是社會救助，這是國家對無生活來源、無家庭依靠並失去工作能力的
人以及收入在最低生活標準以下的個人和家庭的壹種無償救助，這是最低層次的社會
保障，壹般來說，這種保障對象的人數不多，並應該隨著經濟的發展日益減少。這是
壹種無償的社會保障，體現了國家和全體納稅人對弱者的無私的社會救助，當然，這
種社會救助只能以最低生活需要為目標。其資金來源是各級政府的財政支出。
第二個層次是社會保險，這是社會保障的基本組成部分，覆蓋對象是人口的最主
要部分——全體勞動者，當勞動者在年老、失業、疾病、傷殘以後，能通過社會保險
制度獲得壹定的收入補償，保障基本的生活需要。其資金來源壹般采取個人和單位***
同負擔的辦法，參加者得到的保險金給付水平與其過去年代所繳納的保險金多少、時
間長短正相關，既要體現社會互濟，又要體現按勞分配的原則。
第三個層次是社會福利，指國家或國有單位免費或低價為職工提供的壹些服務，
如義務教育、住房補貼、特殊人員的優撫政策、發放實物、各種生活補助等，這是社
會保障的更高層次，它的資金來源也是直接或間接由國家負擔的。在我國現階段，這
種社會保障還不宜過多地發展。
三、社會保障制度具體運作方案的設計
目前我國社會保障制度改革的重點是社會保險，即養老、失業和醫療保險，主要
是養老和醫療保險，資金的籌集和個人帳戶的建立是改革中的熱點和難點。下面是對
我國社會保障制度運作方案的壹些構想。
（壹）完善保障最低生活標準的社會救助制度。
建國以來，我國就先後建立了壹些對少數貧困人口的社會救助制度，如對農村“
五保戶”、貧困戶的救助，對城鎮貧困戶的救助，對災民的救助等。當前社會保障制
度的改革就是要將這些社會救助納入規範化、科學化、法制化的軌道，對收入確實低
於最低生活標準的個人和家庭進行社會救助。最低生活標準的界定，應采用“恩格爾
定律”，根據城鎮和農村、各個地區不同的生活費用標準，分別制定各地不同的標準
，對低於最低生活標準以下的居民進行社會救助。對農村貧困地區的救助，應改變過
去那種以縣或鄉、村為救助對象的辦法，將社會救助工作落實到個人和家庭。隨著我
國農村經濟的發展，貧困地區也不是家家都貧困，我們可以學習國外的作法，每年調
整和公布壹次各地方的“貧困線”，由人均收入低於貧困線的個人和家庭提出救助申
請。對那些喪失勞動能力需要長期進行救助的對象也可以簡化申請手續。
（二）建立社會統籌與個人帳戶相結合覆蓋全體勞動者的養老保險制度。
我國最終要建立的是覆蓋全體勞動者的養老保險制度，壹切勞動者將不受行業、
所有制、城鄉等因素的影響，在勞動期間壹律按照法定的交納比率交納養老保險金，
退休後按照法定的水平享受養老金。但在目前城鄉之間、不同所有制之間養老保險水
平相差懸殊的基礎上，只能采取逐步過渡的辦法。在農村可以在有條件的地區先自願
參加，起到示範效應，以後再強制實行。目前主要是不斷改革和完善城鎮職工的養老
保險制度。
我國的養老保險制度宜采用社會統籌與個人帳戶相結合的作法，壹方面個人領取
養老金的多少與過去交納養老保險金的數額和年限有密切的聯系，另壹方面養老金具
有壹定的互濟性，不能取出或繼承。壹個人只要在工作期間按規定交納了保險金，退
休後就能領取養老金直到生命中止。從全社會平均來說，個人退休後得到的養老金總
和應等同與個人帳戶中的養老金總和，但具體到每壹個人就不壹定了，壽命長者領取
的養老金總和就會大大超過其個人帳戶上的數額，而壽命短者則相反。從資金管理上
來說，屬於現收現付與部分積累相結合的方式，世界上不少國家都是采用的這種方法
。
由於養老保險是壹種強制性的全民的社會保險，考慮到全體居民的承受能力，它
只能是壹種較低水平的生活保障，養老金應大約相當於在職職工工資的50％左右。除
強制性的養老保險以外，國家還應鼓勵收入較高的職工進行個人保險，使其在喪失勞
動能力之後能保持較高的生活水平。對政府公務員和事業單位的職工可以按財政撥款
的比例由財政為他們建立相當原工資10％左右的補充保險。
養老保險金的交納比例，需要經過大量科學預測和計算才能確定，是壹個非常復
雜、嚴肅的問題。比例高了，將會給財政和企業帶來沈重的負擔，比例低了，將很快
出現入不敷出，過於頻繁的調整又會對職工個人帳戶的管理帶來不必要的麻煩，需要
十分慎重。目前是由各省、市、自治區分別確定交納比例，這對於人才流動和建立全
國統壹的養老保險制度都是不利的，應盡快在總結各地經驗的基礎上確定全國統壹的
交費比例。基金的管理可以先由各省的社會保險部門（未建立的可由勞動部門）承擔
，但壹定要建立社會保險預算，納入財政監督。基金只能用於支付職工的養老金，節
余部分購買國家債券，不得挪作他用。
養老保險金的交納，可采取個人和單位各負擔壹半的辦法，無單位的個體勞動者
則應自己負擔全部費用。因為交納水平與以後的領取水平相關，相信廣大勞動者是會
積極交納的，這是征收管理工作的壹個有利條件。
對已有多年工齡的中年職工，他們個人交納的養老保險金年限短、數量少，又很
快面臨退休，應制定相應的過渡辦法。可以采取新老辦法相結合的方式，在退休時，
交納保險金之前的工齡按老辦法計算養老金，之後的工齡按新辦法計算養老保險金。
如：以30年為標準交費工齡，某職工交費之前的工齡為20年，退休後他可以得到按老
辦法計算養老金的2／3，其余1／3則要按其養老保險個人帳戶資金的多少進行計算。
到本世紀末，爭取在我國基本建立起覆蓋城鎮所有勞動者，權力與義務相對應、
管理服務社會化的養老保險體系。
（三）覆蓋全體職工的個人與單位***同負擔的失業保險制度。
失業保險基金應實行社會統籌。其原則應該是以支定收、留有少量儲備。為簡化
管理，可以對所有就業人員實行統壹的交納標準。對參加失業保險的職工，凡屬非自
願中斷就業，並在失業前累計工作時間滿壹年的，進行失業保險登記後，都可按規定
領取失業救濟金。失業保險金的給付期限按失業前工作時間的長短劃分不同檔次，超
過此期限以後轉入社會救濟。
失業保險金的發放是壹個政策性很強的工作，發放水平過高、時間過長，必然導
致壹批人寧願選擇不就業，這在西方各國是屢見不鮮的。在我們這樣壹個發展中國家
，壹定要避免這種養懶漢的現象出現。因此，失業保險金的發放水平應低於勞動者的
最低工資水平，發放期限最長不要超過24個月。
（四）建立城鄉有別、社會統籌與個人帳戶相結合的醫療保險制度。
從我國的實際情況看，若幹年內還不具備建立城鄉統壹的醫療保險制度的可能性
。因此，我們認為改革的目標還應定位在分別完善城鄉不同的醫療保險制度。
城鎮醫療保險制度的改革從1995年1 月已經開始在部分城市進行了試點，主要內
容是：醫療保險費用由國家、單位個人***同負擔。職工個人繳納的醫療保險費用（約
占本人工資收入1 ％）和用人單位為職工繳納的醫療保險的50％記入個人帳戶，其余
作為社會統籌。醫療費用首先從個人帳戶中支付，不足時，個人負擔小部分，社會統
籌基金中支付大部分。通過試點我們發現了方案設計中的壹些問題：
（1）個人帳戶與社會統籌的關系沒有擺對， 醫療費首先從個人帳戶支付，超額
的由統籌解決，這就形成了壹種逆向調節的機制，個人帳戶中存款越多的，個人負擔
的醫療費也越多，存款少看病多的就占了便宜。於是，在試點地區人們普遍采取了全
家集中花壹個人帳戶裏的錢之“對策”，使社會統籌基金嚴重超支而個人帳戶卻有大
量節余。
（2）醫療改革滯後，缺乏鼓勵其努力降低醫療費用的機制， 相反醫療費特別是
藥費越高醫院獲利就越多。因此改革試點並沒能有效地解決醫療費連年增長的問題。
針對試點中出現的問題，我們設計的醫療保險制度方案是：個人帳戶與社會統籌
相結合的大框架不變，個人與單位的交費比例不變，重新調整個人負擔與社會統籌的
關系，建立促進醫療機構努力降低費用的激勵機制。具體有以下幾點：
（1）個人交納工資的1％進入醫療保險個人帳戶，單位交納的醫療保險也按各人
工資的1％計入個人帳戶，其余部分進入社會統籌。 醫療費的報銷，在保險範圍內的
壹律由社會統籌報銷，保險範圍之外的由個人帳戶支付，超額部分自己負擔。這裏的
關鍵是制定嚴格、合理的醫療保險範圍，只有那些確實是必不可少的檢查、治療和藥
費才能列入保險範圍，例如有些藥品既有國產的也有進口的，那麽進口藥品就不能進
入保險範圍，住院只有普通病房屬於保險範圍，要住高級病房則要由個人帳戶或自己
負擔。這樣就建立起了個人的制約機制，限制了醫療費用的過高開支。個人帳戶的余
額可按略高於銀行活期存款的利率計息，但職工不能將其取出或繼承。
（2 ）醫療保險基金由目前歸財政部門直接管理改為由衛生部門管理，財政部門
進行監督。建立起壹種推動醫療費用節約使用的機制。這樣，作為醫療機構的主管，
衛生部門會積極地推進醫療體制的改革，改變目前醫院靠開“大藥方”賺錢的局面；
衛生部門是醫藥管理的內行，他們可以及時、準確地對醫療保險的報銷範圍進行調整
，並能有效地監督醫療費的使用情況，通過審查處方、查閱病例等手段制止“壹人保
險，全家吃藥”現象的發生。
在鄉村應繼續健全合作醫療網，以解決農村人口最基本的醫療需要。有條件的地
區可以逐步建立類似城鎮的醫療保險制度。
（五）開征社會保障稅，建立社會保障基金。
當今世界各國籌集社會保險費的方式壹般有兩種：第壹種是由社會保險機構根據
各個社會保險項目單獨確定保險費率，分別征收，經費來源相互獨立，專款專用。這
種方式能確切反映各個項目的收支情況，但互濟性差，收費手續復雜，不利於降低保
險成本。第二種是將若幹社會保險項目的費率合並，由國家稅務部門統壹征收，所籌
經費可在個人社會保險項目之間調劑使用，這種方法利用了征收個人所得稅的程序，
有利於降低征收成本，又可以保證保險基金的及時入庫。目前大多數國家都采用了優
勢明顯的第二種方式。
我國社會保險金的征收最終也應通過開征社會保險稅的途徑，使這種政府行為更
加規範、更加高效。具體稅目可采取逐步擴大的方式，第壹步先征收養老保險稅和失
業保險稅。社會保險稅的征收也應采用由用人單位代扣代繳的辦法，與個人所得稅的
征收相協調，以利於降低成本提高效率。這樣做也有利於社會保險基金的財政管理。
（六）建立統壹的管理機構，實行社會保障制度的服務社會化。
建立統壹的社會保障管理機構，它是政府行政管理部門，按照社會保障法律的規
定，負責制定各項具體的規章制度、政策和實施辦法，組織社會保障的實施工作。該
部門的主要職能有：管理社會保障檔案和個人帳號，按規定及時、準確地發放社會保
障金，保證社會保障基金的合法使用、安全運營。編制社會保障預、決算報告，處理
有關社會保障的查詢、申訴和糾紛等事務。
（七）建立社會保障預算，確保社會保障資金的正確運用及保值增值。
社會保險是國家通過法律形式強制實行的保障制度，它的最終責任主體是國家，
社會保險基金的籌集和運用是國民收入再分配的壹種形式，社會保障基金壹旦出現赤
字，最終要由政府來負擔。因此作為以政府權利為依托組織的資金運行，應該在國家
的財政收支中反映出來，建立了社會保障制度的絕大多數國家也正是這樣做的。我國
可以在目前由經常性預算和建設性預算組成的復式預算基礎上，增加壹項社會保障預
算，將社會保障的收支全部納入社會保障預算統壹核算，統壹管理。
社會保障基金是廣大勞動者在喪失勞動能力或失去工作之後的最後保障，也是維
護社會安全穩定的資金保證，因此，社會保險基金的管理壹定要堅持慎重原則，基金
的保值增值壹定要避免風險。在正常的市場經濟條件下，可以說投資的回報率越高其
風險性越大。社會保險基金結余的運用只能投資於購買國庫券、國家債券方面，不能
為追求資金的增值將其變成壹種風險投資。