外匯局系統如何加強內控機制建設

建立健全科學有效的內控制度體系是外匯局系統強化自我約束、防範風險的重要保障，是外管部門穩健有效運行的保證，是依法行政的要求，是維護外管部門形象的要求，是防止外管人員觸犯法律的要求。因此，外匯局系統必須加強內控制度建設，以確保外管人員依法、公正、廉潔、有效地履行工作職責，維護外匯秩序的穩定，促進經濟發展。壹、外匯局系統內控制度建設中存在的問題近幾年，外匯局系統內控制度建設取得了壹定的成績，但在實際執行中也存在著漏洞和風險。外管系統內控機制建設只有進壹步強化和完善，才能不斷適應外匯管理工作的需要。目前，外匯局系統內控制度建設存在的主要問題表現在以下幾個方面：（壹）內控機制建設方面存在著思想認識誤區。壹是觀念模糊。內部控制包含兩層含義：壹層是內控機制，是相互制約、相互制衡的組織結構；壹層是內控制度，是規範約束業務行為的準則。而在傳統的管理模式下，從業人員缺乏內控意識，認為有了規章制度就達到了內控的要求，從本質上沒有認識到規章制度僅是內部控制的基礎和依據，是壹種相對靜態的概念，而內部控制是壹種各項業務運作過程中環環相扣、相互制約的風險動態控制機制。由於認識上的偏差，使內控制度未能得到健全和有效的落實，形成重制度制定，輕制度落實的現象。二是忽視內控機制在業務發展和創新的過程中的不斷修訂和完善。內控建設是系統內部的壹種自律行為，內控機制始終是以動態的形式存在的，是通過人的實際活動和業務行為實現的，它的作用是通過對人的監督和制約，達到制衡的目的。現實中，在業務發展和創新過程中，往往考慮內部控制的同步完善，忽視了內部控制在決策、執行和監督整個過程中的作用。三是忽視人的作用。內部控制是壹種機制、壹個過程，是由人來實現的，內部控制中出現的各類問題，歸根到底，都來源於人員的問題。只有通過對人的監督和制約，才能達到監督和制約事的目的。（二）沒有系統、全面的內控制度。現有的內控制度是各個分支局按照總局的要求，結合實際情況自行制定的內控制度，外匯局系統內缺乏壹個自上而下、具有總體指導意義的科學、系統、全面、標準的內控制度，致使各分局內部管理制度不完善、操作程序不規範，內控制度存在著壹定的漏洞，隱藏著壹定的風險。表現在有的業務未制定授權制度，或授權不清，責任模糊；有的制定的管理權限不符合有關文件的要求；個別崗位責任制不完整；個別業務制度存在著滯後現象，未能隨著業務發展而及時進行修訂和完善。（三）內控環境壹定程度上制約著內控制度的執行。壹是現有的管理模式，決定了上級部門對下級部門的考核在壹定程度上重速度輕質量、重形式輕內容、重結果輕過程，導致內控制度未能覆蓋所有的風險點，有的業務、崗位的內控制度存在盲點。二是風險控制分散，安全性較差。外匯管理業務專業性強，政策變化快，管理的內容和對象繁雜，還有較多的審核、審批職能，致使外匯管理部門人員數量與工作任務難以匹配，難以滿足責任分離、相互制約、相互監督的要求，不相容崗位分離的內控要求與人員不足的矛盾越來越突出，存在著壹定的風險。突出表現在業務工作上存在壹人多崗，部分業務存在“壹手清”現象，業務印章及重要空白憑證管理不規範，審批業務時在政策法規的把握上存在誤差等違規現象。（四）對外匯管理重要性認識不足，是制約內控制度執行不到位的關鍵因素。壹是部分外匯管理幹部對內控制度建設的重要性認識不夠，認為外匯管理部門不同於銀行的重要業務管理部門，不存在風險防範問題。實際上，外匯管理部門監管著國家對外經濟交往中的壹切外匯資金的流出和流入，工作人員如在業務操作中稍有失誤而形成風險，就可能給國家造成損失。如工作人員對進出口核銷相關的單據審查不嚴，或未認真執行反洗錢的有關規定，就可能為犯罪分子逃套匯和洗錢提供可乘之機，造成國家外匯資金的損失。二是授權批準程序不規範。沒有建立合理規範的授權分責制度和完善的審批手續，各種授權缺乏書面形式的確認，超越授權等現象存在。主要表現是：少數人思想認識不到位，礙於情面，造成調離、休假人員交接手續不全；部分人員工作責任心不強，工作中畏難情緒較重，使部分工作未能嚴格按照有關規定辦理等。（五）人員數量和質量在壹定程度上影響了內控制度的執行。壹是現行的內控制度要求業務分工互不兼容、業務操作互相制約，要求崗位設置明細化單壹化。因各種原因，現有外匯管理部門存在著人員配備不到位的現象。壹旦出現人員必須離崗，往往造成違規兼職代崗，甚至出現替代人員不能完全勝任所兼崗位的工作，由此而存在違規操作及可能發生的安全責任隱患。二是人員業務素質難以適應外匯管理工作的需要。少數人員對日常業務學習重視不夠，又缺乏專業知識培訓，導致業務知識面不寬，對有關規定理解不深刻，執行中容易產生誤差。（六）缺乏有效的監督手段。壹方面由於外匯管理業務多集中在總分局壹級，分局外匯管理部門對支局的外匯管理工作布置多，檢查少；另壹方面，外匯局系統尚未建立起壹支專門從事外匯管理內部審計的隊伍，外匯分支局內控制度檢查工作難以做到制度化、程序化、經常化、專業化，檢查監督力度不夠，風險隱患難以及時發現。二、完善外匯局系統內控制度建設的幾點建議（壹）切實加強對內控制度建設的組織領導，努力推進內控制度建設向縱深發展。內控制度建設是壹個系統工程，因此各級外匯部門要從講大局、保安全的高度出發，對內控制度建設常抓不懈。壹是要樹立“內控優先”的思想，做到認識上定向，中心上定位，操作上定規，把抓內部控制機制的落實同抓運行機制、激勵機制的落實放到同等重要的位置。人民銀行分支行要加強對外匯分支局內控制度建設的組織領導，壹把手親自抓外管系統的內控制度建設，同時將內控制度建設列為分支局局長、外匯管理部門負責人、員工任期主要目標進行嚴格考核，保證內控制度建設各項工作落到實處。二是建議總局統壹組織人員，研究當前外匯管理業務工作的各個風險環節，形成壹套系統、規範、統壹和便於操作的內部控制制度和操作規程文本，使分支局在完整統壹的框架內，加強內部管理。（二）堅持以人為本的原則，全面提高外匯局系統幹部職工的素質。內控制度能否得到有效運作、執行，很大程度上取決於員工的政治業務素質的高低，取決於員工對制度的理解和執行。因此，必須加強對職工的政治思想、職業道德的教育，加強業務技能的培訓工作。建議上級部門針對不同崗位的特點，結合外匯政策的調整，制定相應的培訓教材，並隨著業務發展、政策的變化而不斷地調整，有計劃、連續地對不同崗位的業務管理人員和操作人員進行培訓。（三）建章立制。實踐證明，工作中存在的困難和問題，其原因是內部制度不健全，操作規程不統壹，不規範。因此建章立制既是內部管理制度化、科學化、規範化的前提，也是內部管理能否落實的保證。外匯局系統應本著“權責明確、平衡制約、相互監督、優質高效”的原則，制定崗位責任制、內控制度、操作規程和業務審批權限；同時根據業務的發展和政策的變化，不斷地對外匯管理規章制度和操作規程進行修訂、完善。在內控制度的制定上：壹是崗位職責應明確崗位目標、職責、職權、從事該崗位應具備的基本條件及各崗位之間應有的相互監督約束機制。權責的明確，能有效防止工作的重復、遺漏或推諉，提高辦事效率，崗位間的相互制約能在壹定程度上起到防範風險的作用；二是內部管理制度是內控制度的核心，應覆蓋工作的各個方面，以制度約束人，以制度管理人，以制度制約人；三是針對目前內控制度中存在的對壹般員工規定內容多、對管理層規定內容少、對業務操作規定內容多、對考核責任規定內容少的情況，進壹步明確各級組織、各級領導、各個部門和工作崗位的職責和權限，使每壹個崗位、每壹項業務和環節，都有明確的制度約束，都有規範的制約關系，都有定期不定期的檢查，都有具體的責任領導和責任人，形成壹套分工合理、權責分明、運作有序的內控制度；四是在授權批準的控制上，要建立合理的授權分責制度，要按照業務工作程序授權，完善各種審批手續。各種授權都要以書面形式確認，以預防和控制風險的發生；五是建立科學有效的風險預警機制，建立覆蓋各個業務領域的數據倉庫和管理信息系統，對管理制度、審批程序、授權分責、職務分離、操作規程、崗位責任等情況實行適時監控和同步監測，及時規避或控制風險。（四）加強監督機制，確保內控制度落實到實處。內控制度能否在外匯管理工作的實踐中得到貫徹執行，關鍵在於人的操作，在於有壹個有效的監督機制，否則，制度再好，沒有有去執行或執行不嚴格，那制度就是壹個花瓶式的擺設，不能發揮真正的作用。為此必須建立監督機制，確保內控制度有效執行。壹是加強外匯局系統內審隊伍建設，加大對分支局各項業務制度、操作規程執行情況的審計力度；二是發揮人民銀行各分支行內審部門的作用，強化對外管部門內控制度執行情況實行定期或不定期的監督檢查，突出檢查的針對性和實效性，查細、查深、查透，及時發現外匯管理工作中存在的問題、管理中的漏洞、隱藏的風險，及時采取措施，減少差錯、事故、案件的發生，提高風險防範能力和水平；三是建立有效的幹部管理、監督和約束機制。要建立和完善幹部誡勉制度和述廉制度，通過強化組織監督、規範群眾監督、引導輿論監督、發揮社會監督，逐步建立起具有行業特點的幹部監督管理機制。（五）加強幹部隊伍建設。人是內部管理中最關鍵的因素，因為任何內控制度都需要由人來執行，擁有品質良好、訓練有素的人員甚至可以在壹定程度上彌補內部控制某些方面的不足，所以要加強外匯局系統內控制度建設，就必須全面提高從業人員的綜合素質和能力，提高思想水平和道德修養。壹是在人員配備上，尤其是重要崗位的人員配置不僅要配足，更要重視人員配置的質量，要按照“政治過硬、業務優良、作風清正、紀律嚴明”的標準配備。在人員崗位的設置上應體現“崗位選人”的原則，避免壹手清、壹專多能的崗位設置，依據崗位選定工作人員。二是加強人員、崗位的交流，實行重要崗位定期輪崗和離任審計制度，以規避和防範風險的發生。