作為中國經濟增長的“排頭兵”，2021年廣東的地區生產總值已連續33年穩居全國第壹，已趕超韓國和俄羅斯，體量相當於全球第十大經濟體。相應的壹般公***預算收入已突破1.4萬億元，在全國31省市區中遙遙領先。與其他省份比，廣東的財政有鮮明的特點，集中表現為：對中央凈貢獻大、省內區域財政分化嚴重、省級財政相對集權、財政收入質量高、稅源相對聚集在主導行業、土地財政依賴度低、債務風險低、廣州深圳雙城聯動發展但財政體制迥異等。
廣東的經濟和財政發展離不開全球百年未有之變局和中國加快構建新發展格局的大環境，廣東面臨壹系列重大挑戰，對其財政形勢產生重大影響。壹是逆全球化和全球貿易摩擦導致全球經濟和貿易活動低迷，勢必影響外向型經濟特征明顯的廣東財政收入。二是中國經濟從高速轉向高質量發展，從房地產繁榮轉向 科技 和制造強國時代，廣東雖然對土地出讓收入的總體依賴度不高，但土地出讓收入貢獻的收入絕對額以及部分城市如廣州對土地收入的依賴度較高，意味著房地產進入下行期將沖擊廣東尤其是部分地市的可支配財力，加大省級政府調控壓力。三是都市圈城市群戰略及粵港澳大灣區區域發展戰略逐步推進，人口持續流入廣東，產生對公***服務的需求。中央要求健全常住地提供基本公***服務的體制，將對廣東財政支出產生明顯壓力，民生社保需求上升將對部分地市產生較大壓力，區縣財政運轉需大量的上級轉移支付。四是推動 科技 創新的高質量發展，保障糧食能源安全，無不需要財政支出的強力支持。五是實現區域均衡發展、推動鄉村振興和實現***同富裕是廣東相較東部其他省份而言更加艱巨的任務。因此，作為優秀的“排頭兵”的廣東，固然擁有財力雄厚的總量優勢，但在未來面臨壹系列財政收支矛盾和難題。
短期來看，“開源節流”、“抽肥補瘦”是靜態思維下解決收支矛盾和區域不平衡問題的方法。但是，區域協調發展不是城市間簡單的絕對平均，不是消除區域間的差異，而是縮小區域間的人均發展差距，不能以犧牲經濟總體增長為代價來追求區域均衡。從中長期來看，推動經濟轉型升級以及省以下財政體制調整是治本之策。壹方面，應進壹步加強廣東財政統籌力度與效率，推動財政體制機制改革，切實降低粵東西北部分市縣財政風險。另壹方面，區域協調發展需要依據比較優勢，變“極化效應”為“擴散效應”。廣東需依據自然稟賦，因地制宜精準施策，充分發揮財政在產業結構轉型中的引導作用，增強欠發達地區內生發展動力。
壹、廣東省財政體制與稅源結構概況
經濟決定稅基並深刻影響財政收入。地方財政形勢尤其是城市、區縣財政不僅與宏觀經濟總量、中觀產業結構息息相關，還受到微觀企業主體和省以下財政體制等因素的影響。根據最新的《中國稅務年鑒》《廣東稅務年鑒》分析廣東省財政體制和稅源結構，可以得到四個基本結論。
第壹，從對全國財政的凈貢獻來看，廣東省對中央財政凈貢獻位居全國首位。采用地方創造的中央級稅收收入及上解中央支出-地區接受的中央返還性收入來衡量地方對中央財政凈貢獻。2019年廣東對中央財政的凈貢獻領跑全國，達到8307億元，高於上海（8202億元）、北京（7310億元）、江蘇（4091億元）、浙江（3274億元）、山東（2152億元）、天津（2136億元）、福建（427億元）、遼寧（67億元）等省份，其余省份均需要中央財政給予凈補助。
第二，從省內財政體制來看，由於廣東省經濟發展不平衡，需要省級財政掌控壹定財力用於統籌均衡，故省本級收入占比較其他省份偏高，市縣留存收入占比偏低，屬於相對集權型的地方財政體制。在分稅體制下，廣東各地市（除深圳外）要與中央、廣東省分稅，如增值稅在中央、省、市的分配比例分別為50%、25%、25%，企業所得稅和個人所得稅在中央、省級、市的分配比例為60%、20%、20%。深圳實施計劃單列市財政管理體制，享受省級財政稅收管理權限，主要與中央財政掛鉤，與中央分稅，並接受中央的轉移支付和稅收返還。同屬東部地區的浙江，省內經濟發展相對平衡、稅收分配向市縣傾斜，企業所得稅和個人所得稅在中央、省級、市的分配比例為60%、0%、40%（即省不參與分成）。在廣東省加大省級財政統籌力度的背景下，2019年廣東省省本級、市本級、縣級壹般公***預算收入占比分別為26.0%、40.5%和33.5%，其中省本級收入占全省收入比重顯著高於江蘇省本級的2.2%、浙江省本級的4.9%和福建的10.1%等，與貴州的25.4%、陜西的27.6%和甘肅的27.8%接近。值得註意的是，經過二次分配後，省、市政府以轉移支付的形式將財力下沈到縣級政府。
從支出端來看，縣級政府承擔主要支出責任。2019年廣東省省本級、市本級、縣級壹般公***預算支出占比分別為8.2%、36.5%和55.3%。從支出結構看，除在各級政府占比均偏高的教育支出外，廣東省本級在公***安全上的支出占比最高，達到20.9%；市本級以城鄉社區、壹般公***服務等基建和保運轉支出為主，縣級政府城鄉社區支出和 社會 保障支出占比較高。
第三，從產業結構來看，廣東省創造的稅收收入主要來源於第二、三產業，制造業、房地產、批發零售和金融業4個行業貢獻了八成左右。2019年廣東省三次產業創造的稅收收入占比分別為0.1%、37.3%和62.6%，第三產業成為主要的稅收來源。相對而言，深圳的稅源結構與廣東其他地區差異較大，第三產業稅收收入占比達到81.8%，較全省（不含深圳）平均高出29.4個百分點。其中，金融業對深圳的稅收貢獻最大，達到26.5%，高出全省（不含深圳）平均20.2個百分點，與金融機構總部聚集在深圳有關。
具體從工業行業創造的稅收來看，廣東稅源分布整體呈現“小聚集”的特點，與地市行業分布高度相關。珠三角9市的制造業發展各有特色，對稅收貢獻較大。例如廣州的 汽車 、化工制造業，珠海、佛山、中山的電氣機械和器材制造業，深圳、東莞的計算機通信和其他電子設備制造業。以茂名、湛江為代表的粵西地區礦產資源較為豐富，石油煤炭及其他燃料加工業、黑色金屬冶煉和壓延加工業對稅收的貢獻較大。粵東地區批發和零售較為發達，汕頭、揭陽、汕尾以傳統輕工業出口為主，紡織服裝和服飾業占比較高。粵北地區經濟增長較多依賴煙草、房地產等傳統行業，導致稅源結構相對單壹。以梅州為例，2019年傳統支柱行業中煙草制品業、房地產以及建築業合計繳納稅款105.7億元，占全市稅收收入比重達到52%。
第四，從微觀主體來看，廣東民營經濟活躍，是稅收收入的重要來源。2019年廣東民營經濟創造的稅收收入超1.36萬億元，民營經濟稅收收入占廣東省稅收比重達57.5%。這主要得益於廣東省經濟活力較強，優質民營企業數量領先、經營規模居全國榜首。2019年廣東民營經濟（統計口徑不含外資控股企業）增加值達5.89萬億元，占地區生產總值比重為54.6%。2018年廣東65%的發明專利、75%以上的創新成果來自民企，80%的國家級高新技術企業是民企。
二、2021年廣東財政形勢：總量全國領先，區域分化嚴重
第壹，廣東省財政收入總量規模較大，但省內21個地級及以上城市財稅表現差異較大，分化嚴重。2021年廣東省壹般公***預算收入規模突破1.4萬億元大關，占全國地方壹般公***預算收入的12.7%，連續31年穩居位居全國首位。省內第1名深圳壹般公***預算收入規模突破4000億，占全省的30.2%，最後壹名潮州剛突破50億元，深圳財政收入規模是潮州的82.2倍。從人均壹般公***預算收入看，第壹名的深圳（21875元/人）是最後壹名揭陽（1326元/人）的16.5倍。從區縣看，壹般公***預算收入超過100億的區縣有13個，均集中在廣深佛三市，深圳6個、廣州4個、佛山3個。其中，深圳南山區以361億元的規模排名第壹，為最後壹名清遠市連南瑤族自治縣的172倍。
從財政收入質量來看，廣東整體財政收入質量有待提高，而珠三角地區財政收入中稅收收入占比相對較高，粵北地區對非稅收收入依賴性較高。2021年廣東省稅收收入占壹般公***預算收入的比重為76.5%，低於全國平均水平8.8個百分點。珠三角地區財政收入質量最好，其中東莞2021年稅收收入占比達到82.2%。粵東、粵西、粵北稅收收入占壹般公***預算收入比重分別為64.7%、60.6%和60.3%，其中位於粵北的雲浮（50%）財政質量最低。
第二，財政自給率區域分化明顯，非珠三角城市財政自給率較差，對轉移支付依賴程度高。除肇慶外，珠三角城市財政自給率均在50%以上，深圳（93.2%）、東莞（88%）、佛山（77.6%）位列全省前三，肇慶財政自給率水平最低，但也有36.9%。其他非珠三角城市財政自給率水平均低於36%，對轉移支付依賴程度高。其中，汕尾（18.8%）、梅州（21.4%）、揭陽（21.5%）、河源（24.4%）、潮州（24.7%）6市財政自給率較低。其中，揭陽市揭西縣財政自給率低至9.1%。
第三，珠三角核心城市由於人口持續流入、城鎮化率較高、房價地價較高等原因導致政府性基金收入規模較高，但整體來看廣東各地市對土地財政的依賴程度不高。從規模看，廣州、深圳、佛山、東莞、惠州政府性基金收入排名全省前五，分別為2388.6、1373.7、1163.5、702.2和531.7億元；其余城市政府性基金收入規模較小，其中雲浮收入規模最低，僅24.8億元，第壹名廣州是雲浮的96倍。以政府性基金收入/（政府性基金收入+壹般公***預算收入）近似衡量廣東各地市對土地財政的依賴程度，汕頭、佛山、廣州對土地財政依賴程度最高，分別達到60.6%、59.1%和56.5%，而深圳最低，僅有24.4%。
第四，2021年廣東省地方政府債務余額突破2萬億元，位居全國首位。但廣東省經濟體量較大，其負債率僅有16.5%，遠低於國際警戒線60%，在全國31個省份中排倒數第2名，總體償債壓力不大。珠三角地區債務規模普遍較高，廣佛深莞四城債務規模均在千億元之上，其中廣州以3727.7億元位居榜首，占全省債務總規模的比重接近五分之壹。粵西、粵北城市債務余額普遍在400-700億元間，其中湛江債務規模較大，達到699.5億元。粵東地區除汕頭（628.4億元）外，債務規模普遍較小，汕尾、揭陽、潮州均不足400億元。同時，廣東省已如期完成存量隱性債務“清零”目標，成為全國首個無隱性債務省份。
第五，考慮到各地經濟發展水平，珠三角城市雖然債務規模較大，但負債率反而普遍較低；粵北城市負債率水平普遍較高，債務壓力較重。深圳（4.6%）、東莞（10.1%）、廣州（13.2%）、中山（14.7%）等珠三角城市濟發展逐步擺脫投資驅動，經濟增長對債務依賴性較低，償債壓力較輕。相較而言，粵北5市負債率均在30%以上，其中最高的梅州達到47.4%，全省負債率最高的10個區縣中梅州占6個。粵東西北等部分經濟發展落後的市縣債務風險較大。
三、推動廣東省區域平衡發展
壹是樹立區域協調發展是壹種相對均衡的發展策略的基本認識。區域協調發展不是簡單的絕對平均，不是消除區域間的差異，而是縮小區域間的人均發展差距，不能以犧牲經濟總體增長為代價來追求區域均衡，而應在發展中增強初次分配的合理性、加強政府二次分配的力度、鼓勵三次分配的發展，推動***同富裕。
二是從財政體制改革出發，推動省、市、縣支出責任劃分改革。當前土地出讓收入下降與民生領域剛性支出不減將導致廣東省部分地市財政壓力加大，應進壹步加強廣東財政統籌力度與效率，推動財政體制機制改革，切實降低粵東西北部分市縣財政風險。
第壹，加快基本公***服務領域省與市縣支出責任劃分改革，統籌比例向北部生態發展區和其他欠發達地區傾斜，率先在北部生態發展區實現基礎教育、公***衛生、 社會 保障等基本公***服務事項由省財政統籌中央和省級資金承擔，並逐步擴展到沿海經濟帶。
第二，上級財政加大財力性轉移支付補助力度，增加縣級的基本財力，由縣級結合當地實際情況統籌使用，更好地投入到“保工資、保運轉、保民生”領域。
第三，充分發揮財政對 社會 資本的引導作用，加大財政對粵東西北金融的支持，促進省內金融資源均衡。
三是依據比較優勢有序推動經濟轉型升級，變“極化效應”為“擴散效應”，因地制宜精準施策，優化粵東西北地區的營商環境，增強欠發達地區內生發展動力。
第壹，對經濟相對發達的珠三角地區，要充分發揮粵港澳大灣區連接內地與港澳的重要窗口作用，作為廣東省經濟發展的重要引擎，持續推動產業升級與可持續發展，助力構建新發展格局。
第二，對於高人口密度的粵東西“沿海經濟帶”，應充分利用沿海海灣有利條件，加速打造汕頭、湛江兩個新的增長極，發揮輻射作用，協同引領周邊區域發展。
第三，對於低人口密度的粵北山區，應以精準扶貧和鄉村振興為抓手，兼顧特色產業發展。
註：本文僅代表作者個人觀點，為作者“行走中國的財政地圖”系列