關於行政法的存在或構建其理論基礎的必要性，形成了管理論、權力控制論、平衡論、服務論、公共權力論、公共利益導向論、政府法治論、人民主權論等十幾個理論和觀點[65438+]自上世紀末以來，我國行政法學者就此問題爭論了十幾年。在中華人民共和國成立之時，憲政的先驅們就開始把分權制衡作為國家治理的標準。目前，在中國。事實上，作為壹種“理論基礎”，它可以最大限度地減少官僚獨斷專行和越權的危險。行政法是管理政府行政活動的部門法，而不是與公共行政相關的法律。【2】當然？
行政法；關鍵詞；
寫作年份:2012？
文字？
第壹，雖然持“控權論”者都認為行政法是控制行政權力的法律，但從持“控權論”者的相關著述來看，似乎有兩種略有不同的表述；控權理論已經失去了“合法性”。作為行政法的理論基礎，控權理論可以從本質-表象、工具-目的和應然-應然三個維度進行審視和思考。在此基礎上，通過對中國實際情況的分析，找出其與權力控制理論的聯系和重合，以期對中國行政法理論基礎的選擇和重構有所啟發和裨益。對行政權力的法律控制具有雙重目的，即既要防止權力的濫用和超越，又要通過控制行政權力使其有效運行[14]。與兩種意見相比，後壹種表達方式顯然更加成熟和恰當。正如有學者所見，“現代行政法的基本功能仍然是控制行政權力，但控制權力壹詞的含義更加豐富。現代控制力是指嚴格限制行政權力，防止和制裁違法行政行為。但是，我們今天說的權力控制，是指法律高於行政權，法律支配行政權。控制成了壹個中性詞。除了傳統意義上的限制，還包括引導和鼓勵。”[15]?
在了解了權力控制理論的歷史脈絡、內涵界定、基本內容和命題之後，我們就可以沿著本文的分析思路，對權力控制理論進行深入的理論考察。正因為“控權”理論飽含了行政法史上“守護公權力，保護私權利”的政治智慧和憲政精髓，具有深厚的哲學基礎，所以才能在自古以來的行政法歷史長河中備受青睞，大放異彩！？
(1)理念:本質與表象？
行政法中“權力控制論”的出現，絕對不是學者們努力創造或建構的結果，而是有其深層次的原因。它來源於西方社會深厚的歷史文化傳統——理性的文化和深刻的歷史反思能力——並基於對政府及其權力的高度警惕和不信任。也就是說，控制權力的理論是基於這樣壹種思想:對“人性本惡”[4]和“權力導致腐敗(專制)，絕對權力導致絕對腐敗(專制)”的本質理解(如阿克頓爵士在19世紀所說)。？
孟德斯鳩早就指出“壹切有權力的人都容易濫用權力，這是壹個從來都不容易的經驗。”在他看來，“有權力的人使用權力，直到他們滿足邊界。”因此，他總結說:“從事物的本質來看，要防止權力濫用，我們必須...制約權力。”[16]蒙臺梭利的上述論述從本質上揭示了行政法的哲學內涵。英國著名憲法學家戴雪也指出，“與專斷權力相比，正式法律是絕對至高無上和占主導地位的，不包括政府中任何形式的專斷、特權或廣泛的自由裁量權。”[17]可見，由於“權力客觀上存在著腐敗性、膨脹性和對權利的侵害性，因此有必要對權力進行限制和約束”[18]。此外，在西方人眼中，政府及其權力從未得到信任。漢密爾頓作為1787美國憲法的主要起草者，認為“如果人是天使，他們不需要任何政府；如果妳是天使統治者，妳不需要對政府有任何外部或內部的控制。”[19]傑斐遜還認為“世界上每壹個政府都有人性的弱點和某種痕跡，都有某種腐敗的胚芽，可以用狡猾的智慧去發現，別有用心地去發掘，去培養，去鼓勵。任何政府如果簡單地委托給人民的統治者，那它肯定會墮落，所以只有人民自己才是政府唯壹可靠的保護者。”【20】這類思想家的經典論述不勝枚舉！？
正是“控權”的理念——對人性的反思和對權力的警惕，讓我們有理由相信通過“控權”可以實現對個人權利的保護。這是基於對事物本質(力量)的認識而非表象得出的理性結論。正如壹些學者所指出的，“這(控權論)並不是簡單地照搬西方行政法的觀點，而是基於對行政權力本質的理解，從而正確地揭示了行政法與行政權力的關系。”[21]。在批判權力控制論時，有人指出，權力控制論所主張的“權力控制”既是手段，也是目的，是為了權力控制而控制權力；進壹步指出，控權理論不註重對社會福利的關註和保護，只強調個人利益[22]。這種理解之所以值得商榷，在於對權力理解的“表象”，未能看到權力在權力與權利博弈中的弱勢地位和權力的暴力。如果僅僅因為這壹點而提倡“平衡論”，而是給權力披上壹層“正當性”，那麽平衡的結果將是:不僅“平衡”的目的會落空，權力的暴力也會變得肆無忌憚。？
需要指出的是，控權理論雖然壹度成為英美法系國家和中國相當壹部分學者所奉行的主流觀點，但仍然受到不少學術界的批評。壹些學者對這些批評進行了總結，並整合成幾個有代表性的觀點。[5]但是，“就法律與權力的關系而言，強有力的監管權力永遠不會過時，這壹點早已被中外思想家公認為法治的精髓和要義。人們可以不同意把權力控制理論作為‘理論基礎’，但誰也不能否認權力控制作為實現正義和法治的手段具有經典價值和意義。”[23]?
(2)價值:工具性和目的性？
德國學者馬克斯·韋伯曾在其學術巨著《經濟與社會》中將人類的“理性形態”分為兩種:壹種是“工具理性”；另壹個是“價值理性”。相對而言，兩者各有側重。如果說“工具理性”更側重於實現某種特定價值的手段或途徑，那麽“價值理性”則更在乎手段實施後所達到的效果或目的。在哲學意義上，對法治基本價值的理解大致有兩種不同的方式:壹種是工具性價值，壹種是實體性價值(實際上是“目的性”價值)[24]。同樣，行政法的價值意蘊可以從工具性(價值)和目的性(價值)兩個方面來考慮。雖然從學術角度來看，還有其他劃分法的價值的方法，[6]“工具-目的”的二元價值分析方法無疑更有學術探討的意義。而且我所考察的這兩個方面，從純哲學意義的層面來說是完全站得住腳的，[7]具有更宏大的理論分析意義。據此，所謂行政法的工具性價值，就是把行政法和其他部門法當作實現某種目的或目標的工具和手段。行政法的實體價值更多地著眼於某種目的或目標，將行政法作為壹種理想來追求。？
行政法的工具價值和客觀價值(或實體價值)，就其歷史傳統和文化淵源而言，是基於西方國家歷來重視程序對法律的意義的深刻認識。甚至有學者認為“行政法更多的是程序和救濟而不是實體法”[25]。行政法這兩方面的價值體現在“追求效率”和“保障人權”的價值取向上。控權理論基於行政法的工具價值，即通過對行政權力的控制(嚴格劃定權力邊界、執行程序原則、控制自由裁量權、司法審查等措施)，達到保護私權和自由的目的。甚至，美國行政法把繼承自英國自然正義原則的正當程序原則(正當程序精神)作為美國行政的基石，通過正當程序來制約政府權力[26]。相比之下，所謂的“平衡論”側重於追求壹個理想的目標:公權力與私權利的平衡。其實這就是“平衡”的價值追求。如果不是壹廂情願，那就是對中國實際情況的“有意或無意”的忽視。因為，說到底，“制衡”理想的實現還是要靠“控權”的手段。“作為現代民主政治的產物，行政法旨在規範、監督和制約行政權力，以保護個人權利[27]。可以說，沒有“手段”(工具)，“目的”就無法實現。”在自由資本主義、壟斷資本主義、社會主義時期都是如此。" [28]?
最後，需要指出的是，控制理論所倡導的以保護私人權利和自由為目的的權力控制不會導致行政效率的下降，不會影響行政效率，相反還可能提高行政效率。[8]而且，“政府效率不能作為終極目標”[29]，政府不能為了行政效率而任意對待私權，這完全是本末倒置。？
(3)導向:價值(應然)與事實(實然)？
從哲學上講，事物的狀態可以分為“是什麽”和“應該是什麽”。事實上，我們可以繼續研究他們的根源。事實上，什麽是什麽和應該是什麽之間的關系可以通過探討事實和價值之間的關系來解釋。事實和價值的現代區分可以追溯到孔德的社會實證主義。近代以來，“休謨問題”壹直困擾著社會科學界。在休謨看來，科學對道德問題無能為力。科學只能回答“是什麽”的問題，卻不能告訴我們“如何”的問題。休謨還指出，事實和價值屬於兩個完全不同的領域，價值命題不能從事實命題推導出來。分析實證法學家奧斯汀也提出了“什麽是法是壹回事，什麽應該是法又是壹回事”的命題。馬克斯·韋伯也認為，社會科學研究需要區分價值判斷和經驗事實，即認識到價值命題和事實命題有不同的使命，它們不能相互推導。事實上，我們的發言似乎經常混淆“事實”和“價值”的界限。價值判斷和事實判斷是兩種不同的推理形式。他們的能指分別對應不同的所指，他們要回答的問題分別是“索倫”和“賽因”。[9]?
在行政法的理論基礎上，控權論就是要理順價值(應然)與事實(實然)的關系，對二者的關系進行準確定位。因此，在作者看來，權力控制理論的恰當性很大程度上也在於它在“應然”與“應然”之間的選擇。控權理論的建構不是基於這樣壹種價值/理想追求(理應如此):既要保護私權和自由，又要關註行政效率；是基於現實生活中，行政權力經常被濫用的事實(實際層面)。只有控制權力，才能達到上述狀態(水平)，才能保護私人權利和自由。實際證明結果也支持了這壹分析的正確性。[⑩]?
相比較而言，平衡論首先是建立在這樣壹個價值基礎上的(理應如此):行政法既要保證行政管理的有效實施，又要保護公民的權利；對行政機關權力和相對人權利的追求應保持總體平衡[30]。其實(實際水平)往往和這種追求背道而馳。可見，平衡論的價值/理想追求，即保障公民權利，保障行政權的順利實施，應該是完全正確的，但在中國當前的社會環境和形勢下，其正確性只能停留在理論層面，盡管可能是先進的、“高瞻遠矚的”。在缺乏三權分立、制衡、有限政府、保障人權、法治傳統等憲政基因的中國背景下，平衡論壹旦進入真正的現實，就會被異化，其結果必然成為公權力與私權利激烈碰撞中行政權力“賣狗肉”的招牌。正如有學者所指出的，“社會現實是在壹點壹滴的積累中逐漸前進並走向理想的彼岸的，不可能超越和飛躍，因為理論討論本身往往是超前於實踐的，而中國的均衡理論所面臨的社會階段與西方國家有很大的不同，所以均衡理論對於中國來說在前瞻性方面可能走得更遠，但在實踐針對性上卻不如控制理論那樣簡單和普及。”[31]?
4.巧合:中國語境下控制權理論的正當性？
既然“控權論”可以作為“普世價值”共享，那麽它是否可以作為中國行政法的理論基礎？筆者認為，控權理論作為行政法的理論基礎，有著深厚的哲學基礎，可以成為中國行政法的理論基礎；同時，只有“控權”理論才能真正符合中國的社會現實。鑒於我國的實際情況和現實條件，只能選擇控權理論作為我國行政法的理論基礎！？
(a)控制理論:壹種“價值可以享受”的理論？
從憲政的角度來看，憲政的意義不僅在於勾勒出壹個社會的基本政治和法律框架，還在於國家與公民關系的制度框架。其核心本質是通過對公權力的制約來實現對公民個人權益的保護。因此，制約公權力成為憲政的“關鍵”；甚至，憲政的概念通常用來指強制力受到制約的概念。借用麥基的話來說，真正的憲政，它最古老、最強大、最持久的本質，還是和最初壹樣，是法律對政府的制約[32]。中國“依法治國”，建設社會主義憲政國家，關鍵是治理或制約國家權力；“依法治國”的本質是依法治權、依法治官。“法治”的基本要義在於“法治即法治”。同時，中國政府提出了“法治政府”的目標，法治政府是“有限政府”。可以說，“限制權力”、“限制公權力”以“保障人權”已經成為中國行政法治的基本理念。在這種情況下，具有濃厚法哲學基礎的“控權論”，加上其“享受價值”的特點，雖然起源於歐美國家，但其精神實質和要求卻可以在其他國家引入和適用。正因為如此，控權理論可以而且能夠成為中國行政法的理論基礎。？
(2)中國目前的現實和環境狀況如何？
如果只從哲學基礎上認定控權理論的法理基礎，只能證明它是壹個具有某種“普世價值”的理論命題；它是否適合作為中國行政管理的理論基礎，還需要具體分析中國的實際情況和法律環境，做到“理論聯系實際”。？
1.法律文化傳統。歷史地考察中國的法律文化和法律傳統，有以下顯著特點:壹是集權專制的傳統；第二，集體主義價值觀；第三，漠視個人價值；四是重實體輕程序。中國傳統法律文化從根本上缺乏個人本位和個人主義觀念的歷史積澱，因此沒有“個人權利”的概念。相反，集體主義和國家至上的價值取向有著深厚的民眾基礎。法律壹直與倫理混在壹起，成為權力的附庸；法律作為統治階級統治和鎮壓廣大人民的工具，是用來統治人民的，不被認為具有保護私權的功能。在法律關系中，官是主體，民是客體。在這種情況下，是不可能達到所謂的“平衡”的。另外，中國的法律文化明顯具有“重實體輕程序”的特點，這裏就不討論了。？
2.政治基本條件。如前所述，行政法的本質在於政府權力和公民權利的配置和定位。從公權力與私權利的比較來看:第壹，從行政權力(政府權力)來看，目前我國政府權力趨於膨脹，異化現象普遍。這表現在以下幾個方面:行政主體隊伍的擴大，行政機構的多樣化，行政職能的不斷擴大，自由裁量權的大幅度增加，非權威管理作用的加強(例如，行政指導行為和行政合同行為等)。)，行政立法大幅增加，法院(司法)審查有限，立法監督不力，司法任命突出[33]。第二，從公民權利來看，公民權利遠弱於行政權利，情況不容樂觀。主要表現在:公民在行政法律關系中處於“弱勢地位”，公民的法律意識和權利意識薄弱，公民的救濟渠道有限，獲得救濟非常困難。再次，從行政權力與公民權利的對抗與互動來看，行政權力的腐敗現象普遍存在；公民權利受到了嚴重侵犯。現實生活中，行政權力與公民權利嚴重失衡，無法實現良性互動。？
3.基本經濟條件。事實上，行政法治不僅要有其法律文化條件、政治條件(憲政背景)，更要有其經濟基礎。從某種意義上說，法治是從市場經濟中的平等和契約精神發展而來的。我國目前雖然實行了市場經濟，但政府在經濟活動中的權限過大，幹預過深，管理領域過寬。雖然近年來行政體制改革不斷向縱深發展，但我國的行政改革只是配合經濟體制改革，較少註重對行政管理本身規律的探索和總結，顯得“捉襟見肘”。因此，政府職能仍需繼續轉變，盡快走出經濟活動的“可能領域”。？
動詞 （verb的縮寫）結論？
通過對主要國家行政法基本概念和理論基礎的梳理和分析，不難看出，每個國家在定位其行政法理論基礎時，都是結合本國具體國情，從具體的行政法實踐中衍生出來的。因此，在選擇和構建中國行政法的理論基礎時，只能以西方的理論作為參考，因為“不區分各國的社會制度、經濟制度、歷史條件和文化傳統，就認為世界各國的行政法律制度和理念是壹種模式，這無疑是壹種狹隘而絕對的態度”。正確的做法是:“我們有必要面對當代世界各國普遍奉行的價值體系，不可能脫離壹個國家的特殊性；我們既不能用外國行政法理論解釋中國的現實，也不能用中國理論指導其他國家的實踐”[34]。換句話說，中國行政法理論基礎的選擇和重構必須結合中國國情和當前社會現實(社會環境)的特點。？
事實上，中國的行政法理論和實踐呈現出與西方國家不同的道路。目前在中國，“行政法必須緊扣‘控制國家權力’的憲政理念，在公民與政府的對抗中積累行政法的實踐，才能迎來憲政的曙光與希望。”[35]因此，筆者認為，在關於中國行政法理論基礎的學說中，“控權”說確實符合中國的實際國情，這壹主題應該非常突出地加以強調。因為，只有“控權論”中的“控權”真正扭轉了行政權與公民權利關系中的關鍵環節，才具有真正的理論和實踐意義。只有通過“權力控制論”中的“權力控制”精神和相應的原則、制度、機制，才能使政府的權力運行受到制約和監督，並趨於“理性”，中國的行政法治和建設法治政府的目標才能真正實現！？
關於作者？
王貴玉(1985-)，男，河南禹州人，鄭州大學和俄羅斯聖彼得堡國立大學(санкт-петрербу?)