隨著近年來基礎教育的發展，我國中小學教材已經從過去的壹套“統壹教材”發展到國家教委推薦的“八套半”。人民教育出版社是人民教育出版社出版的教材的出版者，也是編者。同時，作為國家教委直屬事業單位，我們在版權保護方面遇到的問題更多、更復雜、更具體。由於我們在實際工作中經常會感受到來自著作權法和教育法(尤其是義務教育法)的“交叉擠壓”，因此筆者在本文中從這兩個方面重點闡述了中小學教材的相關問題。？
壹，中小學教科書與政府行為
與其他種類的作品特別是文藝作品相比，中小學教材有兩個顯著的特點:壹是擁有廣闊、長期、穩定的巨大市場；二是與政府行為密切相關。人們傾向於強調中小學教材在市場上的特性，卻往往忽視了中小學教材受到政府行為幹預這壹更重要的特性。？
中國是發展中大國，“窮國辦大教育”是中國教育的基本特征。近年來，《中共中央關於教育體制改革的決定》、《中共中央國務院關於我國教育改革和發展的綱要》以及全國人大頒布的其他法律，如《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國未成年人保護法》。如《中華人民共和國教育法》第十四條明確規定“國務院和地方各級人民政府按照分級管理、分工負責的原則領導和管理教育”，第四條強調“國家保障教育優先發展。”這種政府行為不僅體現在教育規劃、財政預算、學校設置等宏觀方面，也體現在中小學教材出版的具體工作中。如中小學教材供應制度(指地方出租型貨、地方供應)、專項貸款和紙張的調撥、指定廠家印刷、指定渠道經銷、優先運輸、及時足量供應、組織教材質量評估和檢查等。可見，正是由於政府行為的保障，中小學教材才有了廣闊、長期、穩定的巨大市場，取得了巨大的經濟效益和社會效益。政府行為的高度關註，證明了教材建設是教育的重要組成部分，是實施教育教學的基礎性工作。教科書作為體現教育方針、教學計劃和教學大綱的知識載體，作為教學的基本工具和重要手段，直接關系到教育效果、學校秩序和社會穩定。因此，教育的健康有序發展離不開政府行為。？
從創作上看，政府行為不僅表現在中小學教材的供給上，還表現在教材的編寫上。這是我們在討論教材版權時要特別註意的。？
教學計劃和教學大綱是政府即國務院教育行政部門根據壹定的教育目標和培養目標制定的規範性教學文件，體現政府意誌，是編寫中小學教材的主要依據。以具體的政府文件作為作品創作的前提，這在大多數文藝作品的創作中是找不到的。比如，在中學語文教學大綱中，有“基本課文內容”。所謂“基本課文內容”，就是無論是誰編寫的中學語文教材，所有的作品都必須選編。其中，初中100篇中的79篇，高中70篇中的44篇屬於版權保護期內的作品。也就是說，中學教科書中使用的123受保護的已發表作品，是教科書創作者按照政府意誌行事的結果。？
根據《中華人民共和國義務教育法》第八條，國務院教育主管部門負責審定教科書。教材要經過壹定的程序送審，並按照國家中小學教材審定委員會的規定、國家教委頒布的《中小學教材審定標準》和《中小學教材送審辦法》進行修改。修訂稿經審議通過後，上報國家教委，由國家教委會簽同意出版印刷，並在封面標註全國中小學教材審定委員會審定字樣。這壹套程序說明，每壹部屬於中小學教材的具體作品的最終審批和出版，不是由出版行業行為決定的，而是由具體的政府行為決定的。這種情況在絕大多數文藝作品的創作和出版中都是非常罕見的。？
至此，政府對理論上屬於作者的著作權的精神權利的幹預並沒有結束。在教學計劃和教學大綱調整時，在實行新工時制度時，在黨和國家領導人作出有關指示(如江總書記關於堅持對青少年兒童進行近代史和國情教育的指示)時，教材內容要根據國家教委的部署和意見進行調整或修改。？
綜上所述，中小學教材的出版發行不是簡單的市場行為。李同誌在1996召開的全國新聞出版局長會議上指出:“要結合新形勢的特點和分類出版物市場的發展，認真研究和正確處理出版物政策性發行和商業性發行的關系，從理論和實踐上把這個問題搞清楚。政策行為主要適用於中小學教材、黨報等少數必須給予精神文明建設政策支持的出版物。這類出版物應該由國家嚴格定價，按成本發行，政府給予壹些優惠政策。”？
二、中小學教材和作者權益
在語文(音樂、美術)教材選用大量已出版作品時，由於未能按照我國著作權法的規定及時與原作品作者簽訂合同，引發並激化了許多中小學教材作者與出版社(包括編輯)之間的矛盾。這種情況發生後，雖然出版方試圖彌補，但雙方往往難以達成諒解，使得矛盾更加尖銳。？
中國的著作權法強調通過合同解決爭議。事實上，中小學教材的出版商並不具備及時與原作者簽約的基本條件。原因如下:
1.時間問題？
教材的變化，從上級指示到實際執行，通常只需要壹年甚至半年的時間；但是，教材的出版通常是成套出版，分冊供應。編者要充分考慮卷與卷之間的聯系和整套教材的平衡，在更換教材的同時調整相應教師教材的內容，並親自閱讀校樣。國家教育委員會發布的教科書和教師用書目錄提前壹年分發到小學。整個工作都是在倒計時中進行的，根本沒有時間和入選作品的原作者聯系協商。？
2.方式？
在我國著作權法實施之前，教材對已發表作品的選用是法律允許的，而且是有償的，所以他們從來沒有聯系過作者，很多作品的出處都找不到。而且因為國內沒有集體版權管理機構，很難找到很多作者。？
3.重寫問題？
為了滿足教學的需要，往往需要對所選的課文進行修改甚至改寫，否則就成不了課文。等級越低，越需要重寫。從教學的角度來說，這是為了壹定的教育教學目的；但從著作權法的角度來看，這種做法已經侵犯了作者的合法權益。壹方面是作者權益，另壹方面是教學需要。誰服從誰？如何平衡？很難談判。？
4.繳費標準是什麽？
暢銷書總能給作者帶來豐厚的經濟回報，但暢銷書的印數卻比中小學課本少得多。中國小學生平均人數約為2000萬。這種印刷很容易引起人們對高報酬的豐富聯想。但如此巨大的印數是國家相關政策決定的，絕不是市場選擇的結果。因此，報酬標準問題是雙方談判的最大問題。？
上述三四個問題所反映出的中小學教材出版商與作者之間的矛盾，實際上反映了公共利益與作者權益的沖突。說公共利益的實現最終取決於作者的個人意誌，這在邏輯上是不合理的。？
需要註意的壹點是，稿酬的高低與出版物的成本和中小學生課本的定價有關。中小學教材的定價壹直嚴格遵循“保本微利”的原則，壹直是最便宜的書。人民教育出版社作為人民教育出版社出版的中小學教材的著作權人，為了保證教材的低成本、低定價，雖然法律允許，但並沒有以任何名義收取教材的著作權使用費。如果中小學教材，尤其是義務教育教材，不對原作者的選擇進行必要的限制，那麽教材的定價很可能會大幅提高。義務教育免學費，但要交課本費。捐給“希望工程”的300元錢是義務教育第五年的課本費。由於紙張漲價等因素，捐款從300元調至400元。如果以保護作者權益為由再次加重貧困生負擔，可能會對社會造成負面影響。？
三、盡快在中小學教科書中確立法律地位。
從以上論述中不難看出，中小學教科書作為作品，原則上應依據《中華人民共和國著作權法》的相關規定，在民法範圍內調整原作品的作者、教科書編輯者、出版者及其他使用者之間的法律關系。但在實踐中，中小學教材作為國家基礎教育的主要知識載體，必須遵循教育法特別是義務教育法的相關規定，於是壹系列矛盾就集中並激化在以下兩個問題上:1。教科書選用的已發表作品的原作者與教科書的編輯出版者之間的關系；2.中小學教材以行政命令的方式建立了壹個巨大的市場，但面對選編作品原作者日益迫切的需求、不斷擴大的範圍和激烈的情緒，教材的編者和出版者不能也不可能承受巨大的壓力。造成這兩個問題的原因是由於中小學教科書在形成和使用過程中所涉及的法律關系，很多已經超出了民事法律調整的範圍。如果不修改我國現行的著作權法，就無法改變中小學教材(當然還有其他各級教材)在作者權益問題上的尷尬局面。？
綜上所述，盡快修改我國的著作權法，或者在當前涉及中小學教科書的司法和行政執法實踐中，盡快給予其合理的法律地位，從而正確調整中小學教科書所涉及的各種法律關系，是壹個迫切的要求。？
當然，根本的解決辦法還是在修改我國現行著作權法時，增加關於義務教育教科書的規定，給教科書壹個正確的定位。？
所謂定位應該包括以下幾個問題:
1.界定教材的概念，避免“教材”概念過於寬泛造成的混亂；教科書版權的保護和限制，具體來說就是對教科書的保護和限制；教材以外的其他學習書籍，除了要求尊重所用教材的著作權外，可以作為普通作品對待。？
2.在選擇已發表作品的問題上，國內作品依法許可，國外作品強制許可。？3.制定適當的原創作品稿酬方式和標準，既要尊重原創作者和教材編輯的權益，又要照顧學生特別是貧困學生和教材出版商的承受能力。？
4.使用時，可根據教學需要對原著進行適當修改(但應盡到告知義務)。