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我國政府采購法吸收了國際通行的政府采購規則，但仍存在各種缺陷和不足。這些缺陷和不足直接關系到我國能否建立真正有效的政府采購制度。政府采購法確立的基本原則能否體現在法律條文中，政府采購的主體和客體，政府采購的方式和模式，建立有效的政府采購申訴制度和監督機制，是政府采購法的重要問題。
關鍵詞:政府采購采購主體采購申訴制度
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在市場經濟條件下，政府配置資源的方式發生了根本性的變化，由政府主導配置向市場主導配置轉變。政府為了履行職能，必須以稅收的形式籌集資金，然後用這些資金購買公眾需要的公共產品和服務，即開展政府采購活動。加入世界貿易組織後，我國政府采購制度應逐步與政府采購市場的相關國際慣例接軌，建立規範、科學的政府采購制度。1999年4月9日起，我國開始起草國家政府采購法。在總結地方政府采購實踐和立法經驗的基礎上，經過反復研究和論證。2002年6月29日，NPC第九屆人大常委會第二十八次會議正式通過了《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)，並於2003年3月6日起施行。本文針對我國政府采購法存在的壹些問題，結合地方政府采購立法實踐和政府采購的相關國際慣例，提出了完善政府采購法的壹些建議和措施。
壹，政府采購的定義
政府采購是指政府為開展日常政府活動或服務公眾，使用財政資金，以合法的方式和程序從市場上購買貨物、工程和服務。政府采購包括政府采購的主體、政府采購的對象、政府采購的資金來源等等。從政府采購的概念可以看出，政府采購有四個基本要素:第壹，政府采購的主體是政府、國家機關以及為日常政務或公眾提供公共服務的其他相關機關或團體；第二，政府采購必須以合法的方式和程序進行，國際通行的采購方式是競爭性招標；第三，政府采購的資金來源是政府的財政資金；第四，政府采購的對象是貨物、工程和服務。
(壹)政府采購的主要範圍。《政府采購法》規定，是國家機關、事業單位和組織，是政府采購的主體。從目前的情況來看，我國的地方法規還沒有將國有企業的采購納入采購範圍。國有企業規模龐大，在國民經濟中發揮著重要作用。為了不影響國有企業經營自主權的落實，適應未來我國與其他國家平等開放政府采購市場的形勢，應當區分是否將國有企業采購納入政府采購法的調整範圍。國企可以分為兩類，壹類是經營性國企，壹類是政策性國企。對於經營性國有企業，不宜納入政府采購範圍，而政策性國有企業應納入政府采購範圍。其本質是政府職能的延伸，是政府職能在生產領域的表現。這類國企基本沒有競爭力，用財政資金向社會提供公共服務，虧損也由國家彌補。因此，為加強財政支出管理，提高財政支出使用效率，應將政策性國有企業的采購活動納入政府采購的調整範圍，但我國政府采購法並未將此類企業納入政府采購範圍。
《政府采購法》第二條第二款規定:“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位、團體組織使用財政性資金，在依法制定的集中采購目錄範圍內或者采購限額標準以上采購貨物、工程和服務的行為。”政府采購的主要規定看似很明確，但從操作層面來看，政府采購的主體仍需進壹步細化。這個問題大約在
總之，政府采購的主體應當是國家權力機關、國家行政機關、國家司法機關和有財政撥款的事業單位，但政府采購法將政策性國有企業排除在政府采購主體範圍之外，這是我國政府采購法的不足。
(二)政府采購方式。招標采購是國際通行的政府采購方式。招標采購分為競爭性招標采購、有限競爭性招標采購和競爭性談判采購三種方式，其中競爭性招標又稱公開招標，是政府采購的基本方式。此外，還有其他政府采購方式，如詢價采購、定向采購、單壹來源采購等。但實踐中對招標采購存在壹種不當理解，即把政府采購制度等同於招投標制度，認為政府采購就是招投標，招投標就是政府采購的全部，這是對政府采購制度的誤解。招標是按照預先設定的程序和規定的條件，邀請合格的國內外廠商或承包商投標。最後，招標人選擇價格和條件優惠的投標人，與之簽訂合同。招標的主要工作有:壹是準備工作，如買方的資格審查、招標方案的研究、招標文件的制定、擬采用的招標形式的確定等。二是公開發布招標公告或以書面形式邀請投標人參加投標；第三，出售招標文件；四、接受招標、開標、評標、決標。
公開招標通過公告的方式邀請所有合格的供應商參加投標，通常被認為是促進競爭、節約成本、實現高效率等采購目標的最有效方式。因此，公開招標被各國政府采購立法列為其首選采購方式。世貿組織《政府采購協定》、《聯合國國際貿易法委員會示範法》、《國際復興開發銀行和國際開發協會貸款采購指南》以及歐盟理事會指令都鼓勵使用公開招標程序進行競爭性采購。
但是，由於采購環境和采購對象的多樣性，以及技術或標準的復雜性和獨特性、采購對象的價值較小、客觀情況的緊迫性等因素，公開招標采購方式的使用可能會受到限制，無法實現最佳的經濟效益和政府采購的目標。因此，需要針對不同的采購環境和采購對象的性質，選擇公開招標以外的采購方式，使采購滿足政府采購的競爭性、客觀性和透明度。基於上述考慮，無論是各國政府采購規則還是國際政府采購規則，都規定了公開招標以外的其他采購方式，但對這些采購方式的適用都規定了嚴格的適用條件。公開招標以外的采購方法實際上是指在公開招標程序不可能或不適當時采用的方法。根據國際政府采購規則，這些方法具有以下特點:每種方法的采用必須符合其適用的采購環境；每種方法的采用都必須經過主管部門的批準；采購機構應有書面報告，詳細說明其采用某壹采購方法的理由。
WTO《政府采購協議》規定的其他采購方式包括選擇性招標和限制性招標。《聯合國國際貿易法委員會示範法》規定的其他采購方式根據服務采購的特點，包括兩階段招標、征求建議和競爭性談判、限制性招標、詢價采購、單壹來源采購和征求服務建議書。《國際復興開發銀行和國際開發協會貸款采購指南》規定的其他采購方式包括有限國際招標、國內競爭性招標、詢價采購直接簽約、自營項目、BOT和類似的私營部門投資采購。歐盟理事會指令規定的其他采購方法包括限制性程序和談判程序。
選擇性招標與公開招標的區別在於，采購代理機構邀請招標的方式不是通過發布公告，而是直接向壹定數量的潛在投標人發出邀請信，其他程序與公開招標完全相同。詢價采購適用於采購金額較小的現成標準產品的采購，是最簡單省時的采購方式。使用單壹來源采購是基於單壹來源采購的客觀性。在采購方式中，談判采購也占有壹席之地。談判采購首先適用於私人部門的主要采購方式，而在政府采購領域，談判采購也是國防和服務采購中的主要采購方式。然而，由於競爭性和透明度方面的明顯缺陷，政府采購規則對其適用規定了嚴格的條件和管理措施。征求意見是壹種較新的政府采購方式，於20世紀80年代在美國政府采購制度中確立。這種采購方式適用於服務采購、計算機采購等事先無法準確確定技術規格或無法獲知采購需求的情況。
總之，國際政府采購規則為不同的采購環境設計了壹攬子備選程序，並規定了每種程序的具體條件。選擇標準是采購方式的選擇，應當最大限度地符合政府采購的基本目標和壹般原則。此外，網上政府采購是近年來流行的國際采購方式。通過這種采購方式，政府采購招標可以直接在網上進行，供應商的招標文件也可以通過網絡傳輸。網上政府采購系統的建立可以打破空間限制，節省時間，減少人力和成本，同時實現無紙化辦公，節省大量紙張，降低采購成本。從《政府采購法》的具體規定來看，我國政府采購方式基本符合國際通行的采購方式。
(三)政府采購的對象和資金來源。政府采購的對象應采用國際通行做法，即貨物、工程和服務。政府采購的資金來源無疑是財政資金。但從目前情況來看，我國財政資金由以下四部分組成:(1)財政收入，即預算資金，是國家財政參與社會產品分配所取得的收入，是實現國家職能的基本保障。(二)預算外收入，是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或者代為履行政府職能，按照國家法律、法規和其他具有法律效力的規章制度收取、提取並安排使用的，未納入國家預算管理的各類財政資金。(3)機構外收入又稱“預算外預算外收入”，是社會保障資金、政府集資和創收形成的“小金庫”。(四)債務收入，即國內債券、國庫券、外國政府和國際金融機構貸款。針對上述情況，在政府采購立法中，應確定財政資金的範圍，盡可能將所有財政資金納入政府采購範圍，建立規範的政府采購制度。但是《政府采購法》並沒有對財政性資金進行界定，而《政府采購法》草案的說明卻有:“草案將政府采購資金定義為財政性資金，即財政預算內資金和預算外資金。這兩類資金來源於稅收、政府部門和所屬事業單位依法收取的費用以及其他履職收入。”
(四)政府采購的門檻價格。世貿組織《政府采購協定》文本雖未規定政府采購的門檻價格，但協定附件規定，中央政府購買不含建設工程服務的貨物和服務為654.38+0.3百萬特別提款權，建設工程為500萬特別提款權，省(州)政府購買不含建設工程服務的貨物和服務為20萬特別提款權，建設工程為500萬特別提款權。從外國政府采購的立法和實踐來看，其他國家並沒有完全遵守《政府采購協定》的規定。因此，中國應該在門檻價格問題上采取更加靈活的措施。而我國《政府采購法》並沒有規定具體的采購門檻價格，而是將這壹權利留給了國務院和省級人民政府。把公共采購的門檻價格留給省級政府，實際上容易滋生地方保護主義，可能會在壹定程度上阻礙市場經濟的發展和國內統壹市場的建立。
二、政府采購模式
政府采購有三種模式:集中采購、分散采購和混合采購。集中采購就是設立專業的采購機構，開展統壹的采購活動，采購機構與政府機構分離。在政府采購制度建立的初期，這種采購方式有利於構建規範的政府采購體系，形成良好的政府采購市場秩序，便於對政府采購活動進行監督，此外，還能有效降低政府采購成本，節約財政支出；但其缺點在於采購周期長，可能會降低政府機構的效率。分散采購由各個政府機構購買，優點是方便高效，缺點是不便於監管。集中采購和分散采購相結合就是混合采購，可能更適合我國幅員遼闊和地區經濟發展的實際情況。從我國政府采購的歷史來看，以往的地方立法主要采用集中與分散相結合的采購模式。《政府采購法》在充分考慮我國現實和總結政府采購實踐經驗的基礎上，采取集中采購和分散采購相結合的方式。
從國外的情況來看，政府采購沒有固定的模式。國與國之間差異很大，即使是管理體制相似的國家之間也是如此。壹個國家在不同的歷史時期也實施了不同的采購模式。香港和新加坡是城市經濟成員。香港采取集中采購模式，除低值貨物外，全部由布政司政府物料供應處采購。新加坡實行分散采購，但其采購模式有壹個變化的過程。1995年5月之前，新加坡政府部門實行集中采購，由中央采購局負責采購，法定機構自行采購。1995年5月，新加坡關閉中央采購局，除少數項目外，實行分散采購。1997年9月，新加坡加入《政府采購協議》，並根據該協議制定了《政府采購法》。該條例規定，政府采購協議適用於新加坡所有政府部門和25個法定機構。即從高度集中的采購模式到極度分散的采購模式，這在壹定程度上說明了集中采購有利於早期政府采購制度的建立。隨著這壹制度趨於完善，分散采購方式可能更有利於提高政府采購的效率。......