村民委員會的性質定位村民委員會(以下簡稱村委會)和農村集體經濟組織作為重要的農村社會主體,在我國農村的改革和發展中發揮著重要作用。在現實生活中,它們承擔著政治、經濟和社會管理的綜合功能,是支撐鄉村社會運行的組織機制。由於立法對其法人資格和職能的缺位,在完善和發展市場經濟體制的過程中,其內部和相互間的問題日益暴露出來,甚至成為制約農業發展和農村改革的瓶頸。因此,明確它們的性質和功能,構建它們之間的合理關系,已成為推進我國農村經濟體制改革,盡快實現農業產業化、農業生產集約化和農業經濟市場化,最終解決“三農”問題的關鍵。壹、村民委員會的法理分析1985、政府與社會組織分離基本完成後,成立了相關的政府機構、鄉鎮政府、村民委員會、村民小組,但未成立相應的集體經濟組織或企業事業單位。村委會雖然定位為實行村民自治、輔助行政的組織,但被賦予了管理集體資產的職能。村民自治組織雖然以實現村民“自治”為己任,但在很多場合都要執行鄉(鎮)政府的指令,具有政企合壹的性質[1]。農村集體經濟組織由相應的行政機構管理,內部還缺乏相關的規章制度。由於對責、權、利沒有明確的規定和約束,在產權關系的存在狀態上依賴於所有權[2],不是獨立的法人實體,缺乏相應的法律地位。20世紀90年代以後,隨著我國市場經濟體制的建立和不斷完善,農村集體經濟組織不能作為市場主體參與市場交易,不能有效提高資源的配置和利用,限制了其進壹步發展。中國的村委會始於1982的憲法,後由1987的《村民委員會組織法(試行)》和1998的《村民委員會組織法》具體建立和完善。根據《村民委員會組織法》和《農村土地承包法》的規定,村民委員會是自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。他們的主要職能是村民自治、協助行政管理和管理集體資產。可見,村委會具有諸多社會職能,是鄉村社會的重要主體,但至今沒有明確的法律人格,導致其無法履行職責。首先,根據《民法通則》的規定,法人應當同時具備四個要件:“依法成立;有必要的財產或者資金;有自己的名稱、組織機構和場所;能夠獨立承擔民事責任。”就村委會而言,其“必要的財產或資金”沒有明確的來源,與農民集體所有的財產或農村集體經濟組織的財產界限不清,能否“獨立承擔民事責任”,其負責的財產範圍不清。其次,村委會的法人地位缺乏基本法的依據。法人制度是私法中的壹項基本制度,應由國家基本法規定。因為村委會不具備民法通則規定的法人要件,不屬於民法通則規定的企業法人、機關法人、事業單位法人、社團法人的範疇。《村民委員會組織法》也沒有明確規定村委會具有法人資格。村委會屬於“其他法人”的規範性文件,目前只能在國家統計局《第二次全國基本單位普查法人和產業活動單位劃分規定》中找到,屬於部門規章,對確立村委會法人資格沒有效力。第三,村委會的法律人格與其“協助行政”和“經營管理集體資產”的職能不相適應。《村民委員會組織法》規定,“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府工作”。由於村委會是由具有農民身份的社會成員組成的組織,農民不具有“國家幹部”或“國家公務員”的身份,村委會不在國家編制序列內,也沒有國家的財政支持,因此在組織成員、組織性質、財產、經費等方面缺乏公法制度基礎。此外,“協助行政”中的“協助”含義不清,既不同於作為行政相對人的“服從”、“接受”、“配合”,也不同於某些受委托實施行政行為的事業單位和社會組織。現實中,村委會“協助行政”的做法主要是充當“基層政府”或“基層政權”,延續了上世紀80年代農村改革以來村委會壹直在做的“計劃生育、計劃生育、收稅”工作。這種現實中的“協助行政”,顯然不是《村民委員會組織法》規定的協助行政的方式和內容。從土地承包關系來看,根據《民法通則》、《農業法》、《土地管理法》的規定,土地所有權由村農民集體享有,村委會享有經營管理權。這樣,村農民集體土地的所有權和經營權在村委會第壹次實現了分離——當作為發包方的村委會和作為承包方的農民實現土地承包經營時,就不能再認為是土地所有權和經營權的分離,而是土地經營權的流轉。在土地承包法律關系中,村民(或農民)作為集體土地的所有者之壹,就自己所有的土地與非所有者的村委會簽訂合同。根據最高人民法院的司法解釋,這種土地承包關系是平等主體之間的民事法律關系,是以經濟權利義務為內容的法律關系,沒有身份內容和管理內容。這種對同壹土地財產債權地位平等、所有權地位不平等的現象缺乏法理支撐。而且,村委會在以其集體資產管理職能進行發包、出租或投資時,由於不是財產的所有權人,法律也沒有規定其有權處分這些資產,所以不能以其發包、出租和用於出資對其行為負責,其後果對與之發生法律關系的相對人是極不公平的。此外,當前農村土地承包經營權流轉中,農民和第三方委托村委會完成土地承包經營權流轉,村委會和農民之間既不能是委托關系,也不能是代理關系,無法理順兩者之間的法律關系。上述村委會法律人格與其職能的沖突或不協調,不僅造成了理論或制度上的空缺,更重要的是在實踐中成為農村社會矛盾的滋生地,損害了農民的利益,成為加快農村經濟體制改革和解決“三農”問題的障礙。
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