壹是“走出去”的政策環境
中國“走出去”的政策環境主要包括三個方面:政府管理體制、境外投資審批制度和相關政策。
(壹)政府管理體制
從管理體制上看，歸口管理部門是外經貿部，主要職能包括:研究制定推動企業“走出去”的總體規劃和政策措施，研究制定境外投資的產業指導目錄和國別導向，監督管理各類境外企業和經濟機構。專業管理部門包括國家計委、國家經貿委、國家外匯管理局、財政部、中國證監會等，從不同環節或層面參與中國企業“走出去”的監督管理。此外，地方各級政府也出臺了許多適用於各地的管理辦法或相關政策；中國駐外使領館的經濟商務參贊處具有協調中國跨國投資企業與東道國關系的職能。這種多頭、分散的管理體制，必然導致審批手續繁雜、效率低下、周期過長的不利局面。
(二)境外投資審批制度
從現行法律法規看，我國境外投資審批制度主要集中在境外貿易公司或代表處、境外帶料加工裝配企業兩類企業的審批。
1.設立貿易公司和貿易代表處的審批
在《境外企業管理條例》(由外經貿部起草，經與國務院有關部委會簽後，待國務院批準)生效之前，中國仍將執行外經貿部(1997)229號《關於加強境外企業管理的通知》和外經貿部(1997)230號《關於設立境外貿易公司和貿易代表處的通知》。
2.設立境外帶料加工裝配企業審批。
為鼓勵輕工、紡織、家電、服裝加工等行業具有比較優勢的企業開展境外帶料加工裝配業務，千方百計擴大出口，國務院辦公廳2月1999日轉發了外經貿部、國家經貿委、財政部《關於鼓勵企業開展境外帶料加工裝配業務的意見》。
(3)政府政策和法規
中央部委對中國企業境外投資的管理政策包括綜合政策法規和特殊政策法規。其中，前者是指具有綜合指導意義的政策法規，後者是指外經貿部、國家計委、國家經貿委、國家外匯管理局、財政部、證監會等部委分別或聯合發布的針對企業財務管理、外匯管理、境外上市等方面的壹系列專項政策法規。相關政策的主要內容如下:
1.產業政策方面，主要鼓勵投資境外資源開發和境外加工貿易，包括能源、原材料、林業、農業、機電紡織、高新技術、工程承包等領域。
2.在外匯管理方面，境外投資應當繳納匯出外匯資金5%的利潤保證金，境外投資利潤或者其他外匯收益應當在當地會計年度結束後6個月內調回境內。禁止購匯用於境外股權(包括境外直接投資、購買外資股和向境外企業增資)和債權投資；對援外項目、境外帶料加工裝配項目中不涉及購匯和匯款的項目，以及中方以實物出資的境外投資項目，可免交利潤保證金；同時，放寬境外投資購匯限制，可購買境外戰略投資項目(國務院批準的項目)、境外帶料加工項目和援外項目進行投資；適當延長出口收匯核銷期限。
3.稅收政策方面，境外投資所得稅避免重復征稅，境外已納稅部分或境外優惠部分予以扣除；享受境外帶料加工裝配項目出口退稅政策。
4.融資貸款方面，從中央外貿發展基金中安排專項資金鼓勵境外投資，從援外優惠貸款和合資項目資金中給予資金支持，優先提供出口信貸。銀行以正常貸款利率給予境外企業循環外匯貸款，中央外貿發展基金給予出口企業2個百分點的優惠。允許境外帶料加工裝配企業在獲利後5年內用獲得的利潤充實資本金。為鼓勵國內中小企業參與國際市場競爭，國家設立了“中小企業國際市場開發基金”，主要支持:舉辦或參加境外展覽；質量管理體系、環境管理體系、軟件出口企業及各類產品的認證；國際市場推廣；開拓新興市場；組織培訓和研討會；海外投標(談判)等方面。
5.在外貿政策方面，對開展境外帶料加工裝配項目的國內生產企業給予進出口優先權，對企業出口設備、技術、零部件、原材料給予出口許可證或配額優先權。
6.在人事政策上，控制境外企業工資總額，鼓勵年薪制，對境外人員實行社會統籌保險，簡化帶料加工裝配企業境外管理人員審批手續。
二、企業應對現行政策中存在的主要問題
(壹)企業走出國門的主要問題
1.審批手續復雜，審批時間過長。目前政府對企業對外投資的審批部門至少有外經貿部、國家計委、國家經貿委、國家外匯管理局，地方初審後須報中央審批；具體項目的審批程序為項目建議書審批→可行性研究報告審批→3000萬美元以下國家計委審批→3000萬美元以上國務院審批。整個過程中，審批需要的時間少則半年，多則壹到兩年。然而，在海外開發項目需要投資者迅速做出反應。國際投資的慣例是研究時間長，決策迅速，壹般決策時間往往只有1個月。由於審批手續復雜，審批時間長，很多企業只能避開審批，或者先出去再辦手續，以免耽誤商機。
2.政策引導和協調不利。到目前為止，中國還沒有海外投資的整體戰略和行業規劃，也沒有明確的產業政策和行業導向。由於缺乏對海外投資的統壹指導和協調，各部門、各地區、各企業各自為政，對外投資隨意性大，導致海外重復投資和惡性競爭，影響了我國海外投資的整體效率。
3.私企不能出國。現行法律法規基本上是從國有企業管理出發制定的，重視國有企業境外投資的調整，忽視非國有企業的法律規範，導致民營企業境外投資沒有依據。
(二)企業走出去後存在的主要問題
1.缺乏企業海外投資的信息、知識和經驗。企業對投資國的市場狀況、投資環境、風俗習慣、合作夥伴缺乏了解，不熟悉國際投資的運作規則和法律制度，沒有國際投資經驗，也是企業對外投資成功的障礙。三九集團在1993投資馬來西亞設立藥品加工廠，因為不了解在那個國家生產銷售藥品都要經過伊斯蘭組織的批準，導致投資失敗。由於缺乏經驗，康佳第壹次試圖在印度尼西亞投資建廠並不成功。江蘇小天鵝電氣公司、開源機床集團等。都有過合作夥伴選擇不當影響投資成功和效率的教訓。
2.中國的海外企業往往單打獨鬥，勢單力薄。第壹，大部分企業規模小；二是大多是勞動密集型企業，科技含量低；第三，這些企業大多采取所有生產系統都參與的跨越式投資，各自為戰，缺乏全球戰略；第四，很多海外企業只有生產或銷售職能；第五，在華海外企業呈現同質化趨勢，各自為政，甚至不必要地相互爭鬥。
3.海外企業往往由於管理不善，經營業績不佳。相關統計顯示，在華境外企業盈利占比55%，虧損占比17%，盈虧平衡占比28%。海外企業也有國內國企的弊端。因為國企產權不清晰，不個性化，海外的壹些國有資產缺乏監管，比國內國企更嚴重。多年來，海外投資經濟效益低下，國有資產流失嚴重，是管理落後的直接反映。
4.中方人員素質較低，不適應國際化經營的需要。根據對外經貿系統外派人員受教育程度的調查，在境外企業從事經營管理的人員中，大專以上學歷的僅占43.7%，中專以下學歷的占22.6%。
5.企業資金來源單壹，籌資困難。調查顯示，在解決境外項目外匯來源問題時，48.5%的企業使用境內銀行貸款解決，33.1%的企業自籌資金，11.5%的企業購匯，只有6.9%的企業向境外銀行借款。統計結果還顯示，我國本土銀行是從事境外加工貿易企業的首選，占比69.6%，其他本土外資銀行占比18.5%，而僅有11.9%的企業願意選擇本土銀行。這說明在解決境外加工貿易企業用匯問題上，主要依靠境內金融機構或自籌資金，渠道較為單壹。同時，企業尋求海外投資的資金也非常迫切。希望政府通過各種渠道，以各種方式給予大力支持。企業希望國家能通過以下途徑解決資金問題:優惠出口貸款、中央專項外貿發展基金、出口信用保險、進出口銀行的支持、增加出口退稅、優惠援外貸款和建立國家投資風險基金。
6.企業海外投資難以保障。由於我國缺乏境外投資保險制度，境外投資者在境外可能遇到的政治風險沒有得到充分保障，壹些在政治風險高的國家投資的企業遭受了經濟損失而得不到補償。比如中興在剛果(金)投資了壹個項目，合同簽訂後剛果(金)發生政變，導致項目兩年沒有結果。因為沒有境外投資保險制度，損失無法賠償。此外，企業反映有近30%的海外市場沒有與中國簽署保護貿易投資和避免雙重征稅的協議，這直接增加了中國企業海外投資的風險。
第三，重構中國海外投資政策體系的戰略思考
前述分析表明，從國內角度重構中國海外投資政策體系是必要的，從國際經濟壹體化的大趨勢和跨國資本背後隱藏的國家利益分析，重構中國海外投資政策體系不僅要從企業微觀層面考慮，也要從國家層面考慮，還應該從中國轉型的現實出發。
中國對外開放20年，主要是“引進來”。從制度設計上看，更多考慮的是打破舊體制對“引進來”的障礙，而對於“走出去”則缺乏必要的制度和體制上的考慮。因此，企業要“走出去”，與現行管理體制和政策發生碰撞和摩擦的概率要比“引進來”大得多，必然會遇到更多國內壹般企業從未遇到過的困難和問題。這些問題壹般來自三個方面:壹是政府和企業在“走出去”中的角色定位和動力機制。本質上，走出去的應該是企業，而不是政府。政府要做的是創造環境和條件，激發企業“走出去”的積極性，引導企業“走出去”，使之符合國家的戰略意圖。其次，要建立新型的政府與企業的協調關系。在全球化的今天，“走出去”對政企關系的要求更高，僅僅政企分開不足以適應全球化競爭的需要。政府對企業的支持以及與企業的聯合和協調行動同樣重要。三是完善國家支持企業的方式。企業走出去離不開政府的支持，但政府如何支持企業比“支持”本身更重要。要處理好政府支持什麽手段，在什麽領域，什麽時候，支持什麽的問題。
從這三個方面來看，政府在“走出去”中起著關鍵作用。企業“走出去”對於加快政府職能轉變，建立新型政企關系和新的管理機制非常重要。因為當今世界的競爭不僅僅是企業之間的競爭，更是國家之間的競爭，是政府與企業合力的競爭。並且從世界範圍來看，國家給予企業商業、政治、外交上的支持，已經成為壹種普遍的行為方式和共同的行為準則。顯然，在這樣壹個全球化的世界裏，面對這樣的“國際慣例”，如果沒有政府的支持和協調行動，中國企業很難“走出去”，在世界上立足，贏得競爭。但是，由於境外企業的特殊環境和要求，承擔著特殊的經營風險和競爭壓力，這就決定了我們絕不能把境外企業當成境內企業的境外分支機構，用管理境內企業的思維和方法來管理境外投資企業；更不可能把海外企業變成傳統體制下的國有企業，用傳統的計劃經濟管理方式管理海外投資企業。“走出去”必須加快制度創新，創造全新的適應全球化形勢的管理體制和制度，而不是新形勢下原有的“政企分開”的回歸。
從單向的“引進來”到雙向的“引進來”和“走出去”，這樣的戰略轉變必然伴隨著相應的政策和制度調整。在國內體制改革尚未完成的情況下，做出這樣的調整無疑是相當困難的。此外，它涉及的領域和範圍非常廣泛，因此設計壹個系統的制度和政策是壹個復雜的課題。但從“走出去”的目標和全球化的實踐中，可以把握“走出去”的政策導向和管理思路與機制。世界銀行指出，為了扭轉這種局面，中國需要“明確的規則，特別是管理、會計責任和信息的透明度，改善所有權結構和國有企業的控制和管理，確定監督或篩選機制(或兩者兼有)，以避免更大的風險，消除稅收、匯率和信貸市場的扭曲。但是要避免中央政府指定的投資，因為他們解決不了業績問題，還可能進壹步扭曲投資。事實上，實施“走出去”所涉及的問題比世界銀行提到的更廣泛。“走出去”作為國家的重大戰略決策，既需要積極的憂患意識，也需要紮實有效的準備和基礎工作。
從“走出去”的戰略角度看過去20年的對外投資，最主要的缺陷恐怕是缺乏國家戰略意識和戰略指導。20年的對外投資總體上仍屬於部門和企業的個體行為，缺乏國家層面的自覺和長遠的整體運作；在目標上，僅限於擴大貿易、獲取原材料和技術、增加出口等微觀層面的企業，缺乏明確的國家戰略目標的指導。今天，“走出去”作為應對全球化的國家戰略被提出。要確保“走出去”成為長期的國家行為，鼓勵和支持企業在國家目標的指引下積極“走出去”，就必須制定“走出去”的具體目標模式和戰略規劃，並做出相應的政策調整和制度調整，這是實施“走出去”戰略的前提和制度基礎。制定“走出去”戰略規劃的主要目的是明確“走出去”戰略的目標，提出動員和協調全國資源和力量的政策措施，保證“走出去”戰略的長期穩定實施。“走出去”戰略規劃涉及的主要內容應包括目標市場的選擇、目標產業的投資、跨國企業的培育、相關戰略的協調、法律法規的調整、管理體制和政策的調整、激勵措施、實施階段的劃分和重點、國家協調機制和程序等。“走出去”戰略只有有明確的規劃指導和有力的政策保障，才能避免“壹窩蜂”和“壹陣風”的幹擾，真正把“走出去”戰略建立在堅實的基石上。
四。政策改進建議
基於上述認識，我們從“統壹管控、服務支撐、保障”三個方面提出了20條具體建議，以健全和完善“走出去”戰略的政策體系。
(1)控制系統的統壹:重組、簡化控制、戰略規劃和突破國有限制。
1.成立國務院直屬的國家海外投資管理局，改變海外投資多頭管理的現狀，統壹事權。其他政府部門只參與政策制定，將相關審批權限與境外投資管理局統壹，有利於在國家層面對全國各部門、各行業的對外投資活動進行統壹領導、管理和協調。
2.加快海外投資立法進程，完善我國海外投資法律體系。海外投資立法仍然滯後。加快制定《境外直接投資法》和《境外投資保險法》，統壹規範國有企業、民營企業、民營企業和合資企業境外投資的標準、審批程序和管理辦法，並以法律形式公布，規範其境外投資行為。
3.改革境外投資審批制度。政府要為企業“走出去”創造寬松的環境，減少和消除阻礙企業直接進入國際市場的因素。要合理縮小審批範圍，適當放寬審批條件。各類所有制企業在審批時應壹視同仁。所有審批都集中在海外投資管理局，避免多部門審批；海外投資管理局在各省設立辦事處，避免多級審批；科學設計審批程序，加強部門間協調，提高管控效率。
4.加快海外M&A政策的研究和出臺。跨境M&A已成為國際投資的壹種常見形式，但中國目前的政策仍以新建投資項目為基礎，從而忽視了M&A表格在資本、外匯和產權管理方面對政府監管的特殊要求。因此，我們必須加快研究和出臺關於海外並購的具體管理政策。
5.加強對實施“走出去”戰略的統籌規劃。通過制定相關規劃和政策，確定投資行業、投資領域、投資主體和投資方式，明確發展目標和重點，定期選擇和公布鼓勵境外投資的行業，引導企業做出正確選擇。處理好與國家實施的其他發展戰略的銜接。“走出去”戰略是國家發展戰略的壹部分，其實施必須與其他戰略有機結合。
6.加強對境外投資的監督管理。改變境外投資重審批、輕管理、脫離審批管理的局面，加強投資後監督管理。國家作為社會管理者，要對所有海外投資企業進行監督管理，包括加強金融監管、稅收控制、外匯控制等。同時，國家作為國有資產的所有者，應探索和加強對國有企業境外投資的監督管理。這主要是指國家通過對境內投資主體的管理，對境外國有投資企業進行間接監督管理。境內投資者對境外企業的監督管理主要包括:境外企業經營者的任免、監督、獎懲；管理和財務審計監督；行使企業重大經營決策權；確定收益分配，獲得投資收益。
7.各種所有制企業壹律平等。隨著中國加入世界貿易組織，外商投資企業將在中國獲得國民待遇。在這種情況下，我們也應該立即給予國內民營企業平等待遇，為各類企業創造平等競爭的條件，為民營企業進入國際市場提供良好的環境。民營企業和其他類型企業政治經濟待遇平等，“身份”問題得到了解決。當“身份”問題解決後，民營企業就可以大膽走向國際市場，參與國際競爭，積極開展海外投資活動。
8.將涉外經營權下放給國內企業。涉外經營權主要包括進出口經營權、境外投融資權和對外經濟業務經營權。這些外企都有經營權，所以進入中國非常方便。但這些中國企業並不都有經營權，我們的手腳被自己捆住了，錯過了很多寶貴的商機，不利於企業走向國際市場，實施“走出去”戰略。因此，必須向企業放權，讓所有企業都有“走出去”的權利，盡快實現涉外經營權審批制向註冊制的轉變。完全放權後，要加強法律監管，強化行業協會的協調作用。
9.要進壹步放寬對商務人員出國的外事管理。我國實行改革開放政策20多年，但各類企業管理人員和外派勞務人員的出國管理制度變化不大。公有制企業的處級領導因公出國必須組織部門和上級領導審批。手續復雜，審批時間長。最近壹些地方不但不放松外派勞務的審查，反而加大難度，搞前置性的政治審查，消耗了外派勞務的時間。有的地方只給企業的境外人員和臨時境外人員發放壹年有效護照，增加了企業的成本，影響了企業的業務發展。建議簡化商務人員出國審批手續，只由公安部門審核對外勞務犯罪記錄，省去政審程序。
10.在國家總體戰略下，推進資本賬戶自由化進程，逐步取消外匯管制。顯然，當前的外匯管制政策，尤其是資本賬戶自由化，與鼓勵企業“走出去”的政策是相互制約的。但根據中國經濟發展現狀，對人民幣資本賬戶自由化仍應持謹慎態度。這就要求資本賬戶自由化的具體進程必須在國家總體戰略下安排，並采取靈活措施降低其對海外投資的影響。
(2)服務支持功能:資金支持和信息提供。
1.建立國家外資信貸機構，提供政策和資金支持。外資信貸機構的作用主要體現在三個方面:壹是政策導向。根據國家宏觀經濟政策，對國家鼓勵的外商投資領域給予重點支持，發揮國有資本對民間資本輸出的帶動和引導作用。二是資金支持。利用出口信貸、政府優惠貸款、境外投資基金等政策性資金，通過直接貸款或參股等方式，為境內企業在境外的獨資或合資企業提供融資。第三是風險管理。為境內企業提供境外投資保險，主要覆蓋境外投資的政治風險，包括戰爭、動亂、征用、國有化、外匯管制等造成的損失。
2.擴大國內企業對外投資的商業信貸資源。目前，我國提供的境外投資信貸資源遠遠不能滿足業務發展的需要。壹方面，國內商業銀行必須盡快建立中國企業海外投資風險評估體系，幫助企業分析風險，並以此作為提供信貸的依據。另壹方面，隨著中國加入世貿組織，金融業對外開放程度越來越高，中國企業應該能夠利用外資投行在中國和國際資本市場的信貸資源，擴大海外投資規模，提高效率。
3.進壹步完善企業跨國經營信用擔保體系。目前，企業為了拓展國際市場，需要從國內政策性銀行或商業銀行開具各類保函。然而，由於種種原因，信用擔保已成為阻礙企業拓展國際市場的主要因素之壹。中國進出口銀行雖然可以根據國家最新政策降低擔保抵押比例，但審批時間過長，手續繁瑣，必須在北京審批，不僅增加了企業成本，也嚴重影響了中國企業的國際聲譽和形象，容易耽誤商機。
4.完善買方信貸政策，使境外投資和其他對外經濟技術合作業務享受與傳統外貿出口同等的信貸政策待遇。長期以來，出口信貸政策對我國對外貿易的快速健康發展發揮了重要作用。但在開展海外投資、對外工程承包等各種經濟技術合作業務中，中國進出口銀行作為國家專業政策性銀行，沒有考慮到這些業務的特殊性，只習慣使用賣方信貸，基本不鼓勵使用買方信貸。壹方面，與壹般貿易相比，工程承包和境外投資占用資金量大，還款周期長。采用賣方信貸使我們企業的資產負債率高，融資成本增加，不利於市場開拓和業務發展。另壹方面，目前我國買方信貸手續繁雜，買方信貸風險的擔保溢價過高，達到5% ~ 6%，使得買方負擔過重，嚴重制約了買方信貸作為出口信貸另壹驅動力的重要作用。美國進出口銀行實行的出口信貸政策與中國正好相反。銀行基本都是用買方信貸，尤其是買方國家政府出具還款保證的時候，基本不考慮用賣方信貸。例如，在美中貿易中，只要中國政府或中國銀行出具還款保函，美國進出口銀行基本上為中資企業和中資控股的合資企業從美國進口機電設備或其他產品提供信貸支持；並且基本不向美資企業提供對華出口的賣方信貸。這種政策傾向值得我們思考。
5.接受實物支付。目前，許多發展中國家國內外匯短缺，對華貿易長期存在逆差。中國企業在海外投資和海外工程承包活動中不能接受實物支付，阻礙了雙邊關系的健康發展。建議進口國內經濟發展急需的戰略物資，如石油、木材、化肥、食用油等，必要時可考慮接受實物支付，擴大中國商品和服務出口，增加國內稀缺資源進口，達到事半功倍的效果。
6.取消境外企業在華生產的國內戰略資源和稀缺資源的進口限制。“走出去”戰略的目的之壹是更好地利用國際資源。因此，在鼓勵國內企業走出去，利用國際資源進行生產的同時，要取消對其生產的產品的進口限制，特別是那些國家經濟發展急需的稀缺資源和國家戰略資源。
7.簡化退稅手續，加快出口退稅進度。將“先征後退”改為“免、抵、退”，可以減少國家和出口企業的退稅資金流動，有利於解決征退分離問題，促進征退壹體化，有效防止出口騙稅，有利於緩解出口企業的資金壓力。而且“免、抵、退”的稅收方式是當今世界通行的出口退稅管理方式，有利於我國稅收政策與國際接軌。此外，由於退稅是按照生產企業的進項發票所列稅種計算的，在退稅業務範圍廣、金額大的情況下，出口退稅的復雜性可能會從外貿企業轉移到生產企業。目前出口退稅由中央財政全額負擔，不利於保證出口退稅資金和有效遏制出口騙稅。部分退稅由地方政府承擔，有利於調動地方政府打擊出口騙稅的積極性，保障出口退稅資金，減輕外貿企業和生產企業出口退稅資金壓力，進壹步促進出口。
8.收集全球信息，並建立壹個免費和快速搜索的信息數據庫。網絡時代使無形市場點對點的信息交流成為現實。誰掌握了更多更快的信息，誰就能首先搶占國際市場，在競爭中占據主動。因此，建立全球信息網絡對企業走國際化道路具有重要意義。目前，中國感受到國際信息影響的時間普遍比西方國家晚3到6個月，這使得中國企業很難發展自己的領先領域。為此，國家不僅要加快信息產業建設，還要通過中國駐外機構，通過當地各種業務渠道收集各種信息，包括進口國與海外投資相關的宏觀經濟形勢、市場形勢、投資機會、投資環境、優惠政策、行政程序、法律框架等；還要降低信息使用成本，采取國家補貼的方式，讓企業以最低的成本獲得全球市場信息。
(3)保護和保障功能
1.加入國際投資公約，擴大簽署雙邊投資保護協定的國家範圍。政府與東道國簽訂投資保護協定，避免雙重征稅，規避政治風險，保護國家知識產權，是國內企業獲得海外投資保護的根本和基礎。
2.建立全國性的海外投資保險機構，為在華海外投資企業提供政治和經濟保險。海外投資保險由政府機構或公眾公司承保，本質上是壹種國家保障。各國都有專門的機構，如美國的“海外私人投資公司”，日本的“通商產業省事業局長期出口保險課”。其保險範圍僅限於政治風險(征用險、外匯險、戰爭險等。)，其保險範圍僅限於國內境外直接投資。根據這壹制度，如果投資者投保後發生投保政治風險，投資者遭受損失，保險機構將對損失進行賠償，保險機構可根據與進口國簽訂的雙邊投資保護協定，獲得代位求償權，向東道國索賠。