根據住房和城鄉建設部《關於培育和發展工程總承包和項目管理企業的指導意見》(建市[2003]30號)(以下簡稱“30號文”)和《關於進壹步促進工程總承包發展的若幹意見》(建市[2016]93號)(以下簡稱“93號文”)，項目30號文件明確除EPC、D-B外，還有EP、PC等其他總承包方式。93號文件再次明確工程總承包壹般采用EPC和D-B方式，但未明確是否包括EP和PC方式。
《工程總承包管理辦法》第三條規定，工程總承包“是指承包人按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實施總承包，並對工程質量、安全、工期、造價全面負責的工程建設組織實施方式”。明確工程總承包應同時包括設計和施工內容，采用EPC和D-B方式轉讓非EP、PC等。
二、明確工程總承包的合同條件
93號文件明確，建設單位可根據項目特點，在可行性研究、方案設計或初步設計完成後，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求，對工程總承包項目進行發包。實踐中，部分項目在未取得備案審批文件或未完成初步設計的情況下，就開始了總承包項目的招投標，項目長期無法開工或承包商投標報價基礎資料不充分，導致項目實施過程中承包商與承包商發生糾紛。
根據《工程總承包管理辦法》第七條的規定，工程項目總承包的發包人必須在項目完成項目審批、備案或核準手續後方可投標，其中企業投資項目應在完成項目備案或核準手續後投標，政府投資項目原則上應在初步設計審批完成後投標。
三、明確總承包項目的招標要求
《工程總承包管理辦法》第八條明確，工程總承包範圍內的設計、采購或者施工，屬於依法必須進行招標的項目範圍，達到國家規定的規模標準的，應當通過招標方式選擇總承包單位。《工程總承包管理辦法》第二十壹條明確，除暫估價外，分包工程可以直接發包。
總承包工程通常采用固定總價承包，承包商準確報價的前提條件是發包人能提供足夠的報價基礎資料。實踐中，承包商往往以工程發生變化為由主張調整合同價格。但由於報價不完整或不準確，雙方對工程是否發生變更產生爭議，進而無法就是否調整合同價格達成壹致。為了減少此類糾紛，《工程總承包管理辦法》第九條規定，發包人應當在招標文件中對發包人提出明確要求，應當“載明工程項目的目標、範圍、設計等技術標準，包括對工程項目的內容、範圍、規模、標準、功能、質量、安全、節能、生態環境保護、工期、驗收等提出明確要求”，並載明發包人。發包人在招標時應明確工程要求，保證工程基礎數據的準確性，使發包人和承包人都能準確判斷工程是否發生變更。
第四，調整工程總承包單位的資質條件
30號文件明確，總承包單位應當具備工程勘察、設計或者施工總承包資質。此後，93號文件明確總承包方應具備工程設計資質或施工資質，並將工程勘察資質排除在總承包資質之外。
《工程總承包管理辦法》第十條規定“工程總承包單位應當同時具備與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。”這意味著只有施工資質或設計資質的企業將無法單獨承接工程總承包業務。實踐中，大量的工程總承包單位只有設計資質或施工資質。《工程總承包管理辦法》實施後，此類工程總承包企業如需繼續承接工程總承包業務，需與其他具有相應施工資質或設計資質的企業組成聯合體，確保承包商組成的聯合體在投標前同時具備設計和施工資質。
為了提高總承包商的市場競爭力，國家壹直鼓勵總承包商同時具備工程設計資質和施工資質。因此，《工程總承包管理辦法》第十二條規定“取得工程設計綜合資質、行業甲級資質、建築工程甲級資質的單位，可以直接申請施工總承包壹級資質”“具有工程總承包壹級及以上資質的單位，可以直接申請相應類別的工程設計甲級資質”。只有設計資質或施工資質的企業，為便於後續總承包業務的開展，應積極申請相應的施工資質或設計資質。
五、明確工程總承包項目的招標主體範圍。
雖然國家層面沒有法律法規禁止預設計和咨詢服務單位(簡稱“預咨詢單位”)參與後續總承包項目的投標，且大部分省份出臺的相關規定允許預咨詢單位參與或有條件參與後續總承包項目的投標，但是， 國家發展計劃委員會等七部門發布的《建設工程施工招標投標辦法》(七部委令第30號)第三十五條規定，“為招標項目前期準備或監理提供設計、咨詢服務的任何法人和任何附屬機構(單位)，均不得參加招標項目的投標”。 即使30號令的適用範圍明確為工程建設，但實踐中，發包人或主管部門仍以總承包項目含有建設內容為由，要求總承包項目的招標適用上述規定，並禁止前期咨詢單位參與後續總承包項目的投標。
《工程總承包管理辦法》第十壹條規定，工程項目總承包的代建單位、項目管理單位、監理單位、造價咨詢單位、招標代理機構不得參與工程項目總承包投標，在招標人公開已完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件的情況下，上述單位可以參與政府投資項目投標。
《工程總承包管理辦法》沒有明確規定企業投資項目的預咨詢單位能否參與後續總承包項目的投標。按照“舉重若輕”的原則，對企業投資項目的管理應該更加寬松，在完成的咨詢結果公開的情況下，預咨詢單位應該可以參與這個總承包項目的投標。
六、明確總承包項目中合理風險分配的原則。
總承包項目通常是交鑰匙工程。在招投標過程中，發包人為了將自身的風險轉移給承包人，往往利用其優勢地位，要求承包人以固定價格完成合同約定的工程，並承擔工程實施過程中的全部或大部分風險，加劇了承包人的風險，造成承包人的風險過大和權利失衡，導致結算過程中承包人與承包人之間產生糾紛。
《工程總承包管理辦法》第十五條規定，發包人和承包人應當合理分擔風險，發包人應當承擔的風險包括“(壹)主要工程材料、設備、人工等價格的波動幅度與招標時基期貨價格相比超出合同範圍的部分；(2)國家法律、法規和政策的變化引起的合同價格的變化；(三)不可預見的地質條件引起的工程費用和工期變化；(四)建設單位引起的工程造價和工期變化；(5)不可抗力引起的工程造價和工期的變化。”壹般來說，承包雙方只能細化上述風險內容，不能由承包方承擔本應屬於發包人的風險約定。顧名思義，上述發包人應對風險造成的合同工期延誤和費用增加承擔責任，承包人有權要求延長合同工期和增加合同價款。
同時,《工程總承包管理辦法》進壹步明確，企業投資項目的工程總承包應當采用總包合同，合同總價在合同約定的風險範圍內不得調整，防止承包方以不合理低價競標。
七、明確總承包商的安全責任。
《建設工程安全生產管理條例》只規定了總承包單位的安全責任。93號文件雖然規定了總承包方要對總承包方的安全負全責，但並沒有明確總承包方、施工單位、施工分包方之間安全責任的具體劃分原則，導致實踐中無法準確界定生產安全事故發生後總承包方應承擔的安全責任，尤其是在設計單位為總承包方的情況下。
《工程總承包管理辦法》第二十三條規定，發包人對其指令造成的生產安全事故承擔安全責任，總承包單位對承包範圍內的工程項目的生產安全負總責。分包不免除總承包單位的安全責任，但分包單位不服從管理造成生產安全事故的，可以減輕總承包單位的安全責任，主要責任由分包單位承擔。工程總承包單位應當承擔與《建設工程安全生產管理條例》第二十四條規定的建設工程總承包單位基本壹致的安全責任。
八。結論
工程總承包模式是壹種新的商業模式。長期以來，由於法律法規的不完善，總承包項目的招投標和合同履行存在諸多不確定性，不能適應總承包發展的要求。此次發布的《工程總承包管理辦法》將修改總承包單位資質條件，允許前期咨詢單位參與後續總承包項目投標等。，將促進工程總承包更好的發展，對今後總承包單位的業務發展產生深遠影響。雖然《工程總承包管理辦法》明確適用於房屋建築和市政基礎設施工程，但考慮到住建部是工程企業資質的主管部門，國家發改委是招標活動的主管部門，筆者認為《辦法》中關於資質條件和招標的內容也可以適用於其他工程。
法律依據:《房屋建築和市政基礎設施工程總承包管理辦法》
第壹章總則
第壹條為規範房屋建築和市政基礎設施工程總承包活動，提高工程建設質量和效率，根據有關法律法規，制定本辦法。
第二條本辦法適用於房屋建築和市政基礎設施工程總承包活動及其監督管理。
第三條本辦法所稱工程總承包，是指承包商按照與建設單位簽訂的合同，在工程設計、采購、施工或設計施工階段實行總承包，並對工程質量、安全、工期和成本全面負責的工程建設組織實施方式。
第四條工程總承包活動應當遵循合法、公平、誠實守信的原則，合理分擔風險，確保工程質量和安全，節約能源和保護生態環境，不得損害公眾利益和他人合法權益。
第五條國務院住房和城鄉建設主管部門對全國房屋建築和市政基礎設施工程總承包活動實施監督管理。國務院發展改革部門根據固定資產投資建設管理的有關法律法規履行相應的管理職責。
縣級以上地方人民政府住房和城鄉建設主管部門負責本行政區域內房屋建築和市政基礎設施工程施工總承包(以下簡稱總承包)的監督管理。縣級以上地方人民政府發展改革部門依照固定資產投資建設管理的有關法律法規，在本行政區域內履行相應的管理職責。
第二章工程總承包的發包與承包
第六條建設單位應當根據項目情況和自身管理能力，合理選擇項目建設的組織實施方式。
對於建設內容明確、技術方案成熟的項目，適用總承包方式。
第七條建設單位應在合同簽訂前完成項目審批、核準或備案手續。采用工程總承包方式的企業投資項目，經批準或備案後實行發包。采取總承包方式的政府投資項目，原則上應在初步設計批復完成後發包；其中，按照國家有關規定簡化審批文件和審批程序的政府投資項目，應當在相應的投資決策批準後發包。
第八條建設單位應當依法通過招標或者直接發包的方式選擇工程總承包單位。
在工程總承包範圍內的設計、采購或者施工中，屬於依法必須進行招標的項目範圍且達到國家規定的規模標準的，應當通過招標方式選擇工程總承包單位。
第九條建設單位應當根據招標項目的特點和需要，編制工程總承包招標文件，主要包括以下內容:
(1)投標人須知；
(二)評標方法和標準；
(三)擬簽訂合同的主要條款；
(4)發包人要求的工程目標、範圍、設計和其他技術標準，包括對工程內容、範圍、規模、標準、功能、質量、安全、節能、生態環境保護、工期和驗收的明確要求；
(五)建設單位提供的資料和條件，包括合同簽訂前完成的水文地質、工程地質、地形地貌等勘察資料，以及可行性研究報告、方案設計文件或初步設計文件等。；
(六)投標文件的格式；
(七)投標人要求的其他材料。
建設單位可以在招標文件中提出履約擔保要求，並要求招標文件明確依法分包的內容；有最高投標限價的，應當明確最高投標限價或者最高投標限價的計算方法。
建議使用住房和城鄉建設部會同有關部門制定的總承包合同示範文本。
第十條工程總承包單位應當同時具備與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。項目總承包單位應具備相應的項目管理體系和項目管理能力、財務和風險承擔能力，以及與承包項目類似的設計、施工或總承包業績。
設計單位和施工單位組成聯合體的，應當根據項目的特點和復雜程度合理確定牽頭單位，並在聯合體協議中明確聯合體成員的責任和權利。聯合體各方應當與建設單位簽訂總承包合同，對總承包項目承擔連帶責任。
第十壹條總承包單位不得作為工程總承包項目的建設代理單位、項目管理單位、監理單位、造價咨詢單位和招標代理機構。
政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位壹般不得成為項目總承包商。政府投資項目招標人公開已完成的項目建議書、可行性研究報告和初步設計文件的，上述單位可以參加該項目總承包項目的投標，經依法評標、定標後成為該項目總承包單位。
第十二條鼓勵設計單位申請施工資質，取得工程設計綜合資質、行業壹級資質、建築工程壹級資質的單位，可以直接申請相應類別的施工總承包壹級資質。鼓勵建設單位申請工程設計資質，具有施工總承包壹級及以上資質的單位可直接申請相應的甲級工程設計資質。相應規模項目的已完成總承包業績可申報為設計施工業績。
第十三條建設單位應當依法確定投標人編制工程總承包招標文件所需的合理時間。
第十四條評標委員會應當根據法律規定和項目特點，由建設單位代表、具有項目管理經驗的專家以及從事設計、施工、造價等方面的專家組成。
第十五條建設單位和總承包單位應當加強風險管理，合理分擔風險。
建設單位承擔的風險主要包括:
(1)主要工程材料、設備和人工價格相對於投標基期價格波動超過合同約定的部分；
(2)國家法律、法規和政策的變化引起的合同價格的變化；
(三)不可預見的地質條件引起的工程費用和工期變化；
(四)建設單位引起的工程造價和工期變化；
(5)不可抗力引起的工程造價和工期的變化。
風險分擔的具體內容由雙方在合同中約定。
鼓勵施工單位和總承包商利用保險增強風險防範能力。
第十六條企業投資項目總承包應當采用總價合同，政府投資項目總承包應當合理確定合同價格形式。如果采用總價合同，除合同規定可以調整的情況外，壹般不調整合同總價。
建設單位和總承包單位可以在合同中約定總承包單位的計量規則和計價方法。
依法必須進行招標的項目，應當在充分競爭的基礎上合理確定合同價格。
第三章總承包項目的實施
第十七條建設單位根據自身資源和能力，可以管理總承包項目，也可以委托勘察設計單位、施工單位等項目管理單位，賦予相應的權利，按照合同約定管理總承包項目。
第十八條總承包商應當建立與總承包商相適應的組織結構和管理體系，形成工程設計、采購、施工、試運行管理、質量、安全、工期、成本、節能、生態環境保護管理等總承包商綜合管理能力。
第十九條總承包單位應當設立項目管理機構，配備項目經理和相應的管理人員，加強設計、采購和施工的協調，改進和優化設計，完善施工方案，實現對總承包項目的有效管理和控制。
第二十條總承包項目經理應當具備下列條件:
(壹)取得相應的工程建設註冊專業資格，包括註冊建築師、註冊勘察設計工程師、註冊建造師或註冊監理工程師；未實行註冊資格，取得高級專業技術職稱的；
(2)擔任過與擬建項目類似的總承包項目經理、設計項目負責人、施工項目負責人或總監理工程師；
(三)熟悉工程技術和項目管理知識以及相關法律、法規和標準；
(四)具有較強的組織協調能力和良好的職業道德。
總承包項目經理不得同時在兩個以上項目中擔任總承包項目經理或施工項目負責人。
第二十壹條工程總承包單位可以采用直接承包的方式進行分包。但是，納入總承包範圍的工程、貨物和服務以暫估價方式分包的，屬於依法必須進行招標的工程範圍，達到國家規定的規模標準的，應當依法進行招標。
第二十二條建設單位不得強迫總承包單位以低於成本的價格投標，不得明示或者暗示總承包單位違反工程建設強制性標準，降低建設工程質量，不得明示或者暗示總承包單位使用不合格的建築材料、建築構配件和設備。
總承包單位應當對其承包的全部建設工程質量負責，分包單位應當對分包工程質量負責。分包並不免除總承包單位對其所承包的全部建設工程的質量責任。
總承包單位和總承包項目經理應當依法承擔質量終身責任。
第二十三條施工單位不得向總承包單位提出不符合法律、法規和建設工程安全生產強制性標準要求的要求，不得明示或者暗示采購、租賃或者使用不符合安全施工要求的安全防護用品、機械設備、施工機具及配件、消防設施及器材。
工程總承包方對承包範圍內的工程安全生產全面負責。分包單位應服從工程總承包單位的安全生產管理。分包單位不服從管理造成生產安全事故的，由分包單位承擔主要責任，分包不能免除工程總承包單位的安全責任。
第二十四條建設單位不得設定不合理工期，不得隨意壓縮合理工期。
項目總承包方按照合同約定對工期全面負責，控制和管理項目總體進度和各階段進度，確保項目按期完成。
第二十五條工程保修書應當由建設單位和總承包單位簽訂。在保修期內，總承包方應當按照法律法規的規定和本合同的約定承擔保修責任，總承包方不得基於其與分包方之間保修責任的劃分而拒絕履行保修責任。
第二十六條建設單位和總承包單位應當加強設計、施工等環節的管理，確保建設地點、建設規模和建設內容符合項目審批、核準和備案的要求。
政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定保證到位，不得由總承包單位或者分包單位出資。政府投資項目的建設投資原則上不得超過批準的投資預算。
第二十七條總承包單位、總承包項目經理在設計、施工活動中有違法分包等違法行為或者造成工程質量安全事故的，依照法律法規對設計、施工單位及其項目負責人相同違法行為的規定追究責任。
第四章附則
第二十八條本辦法自2020年3月6日起施行。