“代議制的原理可以概括為:少數人管理政府，這些人對選舉他們的選民負責，他們的權力來自選民。”保持代表與選民之間和諧穩定的關系是實行代表制的基礎，其中選民是主導方面。隨著社會變革的加速，選民政治意識的增長、利益的分化、選民結構的復雜化和政府管理要求的提高，都給人大代表與選民的關系帶來了新的挑戰，必須從制度上探索相關途徑。
第壹，NPC代表和選民之間關系的新挑戰
1.選民結構的復雜性給NPC代表與選民聯系帶來了挑戰。改革開放以來，中國社會經濟的跨越式發展引發了中國社會結構的分化與重組。從橫向來看，社會分工不斷深化，新興產業不斷湧現，選民的行業和工作不斷細分；這些行業的性質、特點和前景不同，給選民帶來的好處也不同。不同行業的選民自然會有不同的利益訴求和政策需求。開放前，選民結構只是簡單的板塊，現在不斷被行業劃分為線和點，這當然給NPC代表委員與選民溝通帶來困難。從縱向看，在社會經濟變遷中，雖然我國人民生活水平得到顯著提高，但國民財富增長並不均衡，收入差距不是縮小而是擴大，財富的“馬太效應”日益顯現。改革前，我國城鎮的基尼系數(反映收入差距)為0.16，農村為0.22。最近二十年，除了個別年份，這個系數持續平緩上升，在2000年達到0.4的警戒線水平[2]。壹方面，中國約20%的人口擁有6萬多億元儲蓄存款的80%，另壹方面，農村貧困發生率高達28.6%，城鎮貧困發生率也有8%。說明中國公民基於收入差距的分層已經逐漸形成，不同收入水平的選民自然會有不同的利益訴求和政策需求。而且選民的行業分化和階層分化交織在壹起，加深了選民結構的復雜性。選民構成的復雜性使得選民難以形成相對清晰和壹致的利益主張，不利於NPC人大代表收集和匯總選民訴求。
2.選民局部利益的膨脹使得NPC代表在整體利益和局部利益以及不同區域利益之間的選擇上進退兩難。在社會變遷過程中，由於政策、區位、資源、歷史等原因，我國區域發展極不平衡，東、中、西存在較為明顯的發展階梯。同壹地區不同地方之間存在著相似的發展差異，並有拉大的趨勢。統計顯示，2000年上海、北京、深圳等高收入發達地區人均GDP超過65438萬美元(PPP值，購買力平價指數，下同)，高於世界中等收入國家平均水平(8.320美元)，而雲南、陜西、甘肅、寧夏人均GDP在2000美元左右，接近世界低收入國家平均水平(654.38+0.88)貴州有人把這種現象形容為“壹國四世界”[3]。廣東省2000年，廣州、深圳、中山、東莞等8個市壹般預算收入增幅占全省市級收入增幅的85%，而10個縣收入出現負增長，26個縣拖欠工資[4]。不同發展水平的選民最關心、最想解決的問題有很大差異。比如，東部發達地區資源匱乏，人口密集，而西部落後地區資源豐富，土地遼闊，人口稀少。東西方在資源開發利用和人口控制政策上會有不同的價值走向。1998長江洪水，中東部損失慘重，指責西部省份毀林；西部居民把開發當地資源作為盡快脫貧致富的主要途徑，用資源優勢換取區位優勢和技術優勢無可厚非。特別是在財政金融政策方面，東部發達地區主要抱著效率優先的觀念，希望國家把有限的財力投入到有發展基礎的地區，以獲得更好的經濟效益；而中西部欠發達地區更強調公平，希望國家加大財政轉移支付支持中西部發展的力度，縮小地區之間的差距。國家層面也面臨著均衡發展的問題，但國家提取的財力主要來自東部地區。在這裏做出高效公平的政策選擇，體現了國家利益與東部地區利益、國家利益與中西部地區利益、東部地區與中西部地區利益的三角關系。人大代表由選民直接或間接選舉產生，聽取和反映選民意見，代表選民利益是人大代表的根本職責。在社會變革中，不同發展地區的選民在同壹政策問題上會有不同的利益。如果NPC代表壹味堅持地區利益，大會議事效率將大打折扣，國家利益將受損；如果單純服從國家利益，地方特殊性得不到表達，大會也沒有自己的特色，也會辜負選區選民的期待。目前，NPC人大代表的這種困境並不明顯，但隨著社會變革的深入，這將是不可避免的。
3.選民行業利益情節擴大，行業性利益集團逐漸出現，增強了選民對NPC人大代表的影響和監督能力；同時，也對NPC會期行業代表的分配和審議的行業內容提出了新的要求。改革前，在計劃經濟平均分配利益的制度安排下，選民對行業的利益比較模糊，對行業的歸屬感和認同感不強。中國的利益集團從來沒有發展起來。改革後，市場體制取代了計劃體制，利益共享的格局很快被打破。特別是近十年來，行業、地區、城鄉之間的差距越來越大。1995年，我國16個主要行業的從業人員人均貨幣工資基尼系數為0.101，這壹數字在1999年上升到0.121，五年間上升了20%[5]。其中，電信行業和機械制造業從業人員人均工資比達到2.5/1以上。行業發展靠技術和政策支持；在產業政策的調整中，各行各業都希望得到更多的政策支持，營造良好的政策環境。為此，中國各大行業都成立了行業協會或行會。他們既加強行業內部的自律，又提升行業的影響力和地位，加強與公共機構的溝通，及時遊說，具有利益集團的主要特征。例如，從1998開始，我國放松了對房地產開發行業的調控政策，最終在2000年迎來了房地產景氣指數的穩步上升，這與房地產協會的努力密切相關。其他類似的情況，如憲法修正案、婚姻法修改中對民營經濟地位的提升，都離不開民營企業協會和婦聯的大力倡導。近年來，各級人大收到的與行業發展相關的議案數量逐年增加，表明社會各界開始有意識地介入人大議程。
4.選民的城鄉利益分化加大，農村選民對農村人大代表比例低、農情民意表達不充分的不滿增加。歷史上，中國是壹個典型的二元結構社會。建國後，由於特定的背景，中國選擇了優先發展工業和城市的道路，城鄉差別依舊。改革開放後，雖然農村面貌煥然壹新，但與城鎮發展相比仍顯不足，城鄉差距有擴大的趨勢。城鄉差別主要體現在:戶籍和身份，社保和醫療福利，收入，工作條件等等。以人均收入為例，城鄉差距從1978年的2.36/1，擴大到199年的3.26/1。如果加上各種福利，城鄉差距達到5/1 [6]。從1990-1999，城鎮居民人均可支配收入年均增長6.9%，而農村居民僅為4.8%[7]。特別是1997以來，農民收入增速連年下滑。壹方面農民增收難，另壹方面負擔重，“三農”問題日益嚴重。農民渴望有更多的渠道來表達他們的農情和民意，有更多的農民代表來維護他們的合法權益。但根據我國選舉法，在縣、省、全國人民代表大會上，每壹農村代表所代表的人口數是城市代表所代表人口數的四倍、五倍和八倍[8]。根據最新的人口普查數字，農村人口不到城市人口的2.5倍，因此無論從絕對數字還是相對數字來看，農村代表的人數都明顯低於城市代表。由於制度安排不足以充分有效地表達農民意願，農民集體上訪的情況更加嚴重。隨著二元結構的延伸，農村居民和城市居民對政治、經濟和重大社會問題的看法逐漸不同，農民對城市居民的偏好也從羨慕轉為不滿和鬥爭，特別是對國家不斷加大對城鎮的投入，但對農村農業的投入卻壹直處於拖欠狀態。這種情況的發展必然會對農村代表和城市代表的議事心態產生不同的影響。
5.選民的社會動員程度不斷提高，選民的權利意識和發展願望被迅速激活，這對NPC代表和政府工作的質量提出了挑戰。選民不再滿足於人大代表只在NPC會議上發揮投票功能，還要求代表們勇敢地理解和表達民意，直到為選民爭取利益。有調查顯示，選民逐漸將NPC代表的定位從“名譽”轉向“功能”，認為NPC代表不僅要做“勞模”、“好人”，還要做“能人”、“積極分子”[9]。這意味著，人大代表如果沒有相應的能力和勇氣，將不再得到選民的支持。
二，分析應對挑戰的制度途徑
1.在代表組成制度上，嘗試將地區代表制與行業代表制相結合，以地區代表制為主導制。也就是說，各級人大代表名額首先按照本地區各組成部分的人口比例進行分配，各組成部分只把分配到的代表名額的壹部分以同樣的方式分配到分地區選舉地區代表，另壹部分在本地區各行業組織選舉產生行業代表。如全國人大按廣東省人口分配120名NPC代表到廣東代表團，廣東省確定其中80名為地區代表，分配到深圳、廣州、中山等二級地方進行選舉；其他40人被確定為行業代表，由該省所有行業選舉產生。這樣，壹個代表團中的區域代表和行業代表就有了明確的分工。區域代表主要關註各個層面垂直區域的整體社會發展需求，行業代表則側重反映各個行業橫向發展的需求。他們的職責明確，有利於各類代表收集和推動民意，NPC會議的議程將更有效率和質量。
2.提高代表制度的民主程度，提高人大代表直接選舉的水平。提高代議制民主程度的途徑主要有兩種:壹是擴大代表規模，減少每名代表所代表的選民人數，從而降低代議制的層級；壹是擴大選民直接選舉代表的範圍，使選民盡可能貼近政治進程，最大限度地滿足選民直接參與討論國家事務的要求。兩者相比，前者無論如何增加代表量，總會有範圍的限制；這樣做不僅增加了民主的成本，也降低了民主的效率，在中國這樣壹個超大規模的社會是不適合的。後者在國內仍有提升空間。目前，我國人大代表的直接選舉僅在縣壹級進行，直接民主的程度不能滿足社會變革中選民民主意識快速增長的要求。但根據中國國情，直接民主不可能壹蹴而就。可以先在設區的市人大代表選舉中實行直接選舉制度改革。這類城市面積適中，人口相對集中，市民素質較高，通訊和媒體條件先進，能夠支持選民與候選人直接溝通，支持選民監督當選代表。在經驗的基礎上，省級人大代表的選舉可以嘗試間接選舉和直接選舉相結合，即部分代表由間接選舉產生，部分由直接選舉產生。這方面的改革不強求國家統壹的步伐，各地情況不同。可以先在直轄市和發達地區的省份試行。
3.建立人大代表工作休假制度，支持代表全面深入調查分析社情民意，提高代表履職質量。隨著社會改革的深入，社會問題越來越復雜，選民的想法、意見和利益也越來越多樣。準確把握民意並不容易。我國各級人大代表(全國人大常委會組成人員除外)都是兼職的，大部分是業務骨幹。他們平時工作繁重，沒有太多閑暇深入觀察輿論，系統思考社會問題，不利於保質保量履行職責。建議根據不同情況，分別給予全國、省、市、縣人大代表20天左右、10天和5天的工作假期，讓他們在認為有必要的時候，集中壹段時間聯系選民、開展調研、撰寫提案。代表利用工作假期開展調研，所在單位和有關部門應當盡可能給予方便和協助；國家應該對沒有工資收入的代表給予相應的補貼。現在，不少代表在NPC會議召開時就開始思考問題了。有些代表因為準備不足，只能在討論中“空對空”地談實際問題。人大代表工作休假制度的建立，有利於改變這種現象。
4.調整NPC人大代表中農村代表和城市代表的比例結構，適當增加農村代表的數量。現行的農村代表和城市代表的分配比例是1979的選舉法規定的。20多年過去了，農村發生了很大的變化，農民的整體素質有了壹定程度的提高。繼續實施這壹方案已不再合適。此外，近年來，我國“三農”問題日益突出，農民增收緩慢，農業基礎弱化，農村社會出現諸多不穩定因素。深入了解和研究農村現實，加大解決“三農”問題的力度，是中國壹項長期而緊迫的任務。中國農村地域廣闊，人多地少，差異很大。更需要在各級人大中有更多的農村代表，把當地的農情民意帶到各級決策層，讓決策層更全面地傾聽農民的真實聲音，制定切實可行的農村政策，加快縮短城鄉差別的步伐。
5.在全國和省級人大常委會設立地區事務委員會，加大協調地方利益的力度。如前所述，改革後，我國區域發展不平衡加劇，各地地方利益觀念提高，地方保護主義濃厚。壹些地方出臺“土著”政策對抗國家和省裏的法律法規，這種情況並不少見。如果這樣的觀念滲透到代表中，就會妨礙參政議政的客觀性和公正性，不僅不利於國家整體利益的實現，也不利於形成真正發揮地方優勢的政策。成立地方事務委員會，是為了加強對體現地方特色的提案的審議和對地方優勢的調查研究，對真正有助於發揮地方優勢、不違背國家整體利益的提案和要求給予充分支持，推動類似法規的出臺；加強對地方法律政策的審查和監督，堅決撤銷和取締地方保護主義政策法規；加強與各地區代表團的溝通聯絡，促進地方人大與代表的交流合作。
註:[1][美]科恩:《論民主》，商務印書館，1981，第80頁。[2]向玲，:《收入分配格局的新變化》，載《2001:中國社會經濟分析與預測》，社會科學文獻出版社，2001 1，65 438+0 039-65 438+0頁。[3]參見胡鞍鋼、鄒平:《社會與發展——中國社會發展地區差距研究》，浙江人民出版社，2000年。[4]仲大軍:《二元結構對中國社會的影響》，載《2001:中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，2001，第200頁。[5]同[2]，第142頁。[6]《從基尼系數看貧富差距》，載《中國國情與國力》，2001。[7]中國統計年鑒2000，中國統計出版社，2001，第29頁。[8]蔣碧坤:《憲法學》，中國政法大學出版社，1995年5月，第134頁。[9]廣東省教育廳青年社科基金項目:“潮汕文化與粵東現代化”系列調查報告(即將出版)。