壹、水土保持生態補償法律制度
以憲法為基礎，以環境保護法和自然資源法為主體，以單行法律、法規、規章和其他規範性文件為補充，構建統壹科學的水土保持生態補償法律體系是重要內容。在實踐中，應以可持續發展理念為指導，以我國憲法為依據，以現行環境法律法規為基礎，借鑒國外循環經濟立法經驗，理論與實踐相結合，完善我國水土保持生態補償法律制度。
中華人民共和國憲法
憲法作為國家的根本法，應當規定保護環境、維護生態平衡是國家的基本職責，把落實科學發展作為基本國策，規定公民的基本環境和生態權利義務，從而為水土保持制度奠定憲法基礎，賦予其最高法律效力。
《中華人民共和國環境保護法》
將全國人大即將制定的《中華人民共和國環境保護法》上升到環境基本法的地位。基本法中以基本法的形式確定了水土保持生態補償的原則和目的，明確了公民具體的環境和生態權利義務，規定了水土保持所涉及的行政部門的職責、爭議處理機制、法律責任等。都是原則上規定的。將自然資源有償使用原則和生態效益補償制度確立為我國環境保護的基本原則和制度，將生態環境補償制度上升為環境保護法基本制度的範疇，使國家生態環境補償機制法制化。
相關環境保護法律制度
修訂完善《中華人民共和國水土保持法》和《中華人民共和國環境影響評價法》。已建立的水土保持生態補償制度應進壹步具體化和完善，使之具有可操作性和科學性。應在其他資源保護和汙染防治法中增加水土保持生態補償的內容，特別是將水土保持生態補償納入《中華人民共和國環境影響評價法》。“環境影響評價可以解決和滿足水土保持生態補償融入環境保護實踐所需的全部條件，具有獨特的優勢和便利性。”修訂部分環保標準，水土資源系統生態服務功能指標、監測手段、計量技術和補償標準研究取得進展。水土資源系統生態服務功能損益量化標準統壹後，修改環保標準中的部分環境質量標準，為水土保持生態補償的順利開展奠定堅實的技術基礎。
相關自然資源法律制度
資源產權界定是建立水土保持生態補償制度的基礎。需要對資源的占有和使用權進行初步分配，從而確定誰應該負責補償，誰應該有權利得到補償。要進壹步完善資源產權制度，建立市場機制主導的資源價格體系，構建科學合理的自然資源定價機制。在此基礎上，構建科學的補償標準體系。改革現行資源稅費制度。重新界定資源稅費的內涵和調整重點，增加生態價值補償功能；加強補償費的征管，從中獲得的稅收直接形成水土保持生態補償基金，用於水土保持建設。完善土地復墾法規，明確企業、中央政府、地方政府、當地居民等利益相關者在復墾中的權利和義務，借鑒美國、德國的“復墾專項基金制度”，設立復墾專項基金。
配套法規、規章和條例
“配套法規”是指根據法律要求制定的行政法規、規章、技術規範和標準、地方性法規及其他規範性文件的總稱。配套法規是法律體系的重要組成部分，配套法規的制定是立法工作的重要環節，是法律有效實施的前提。許多重要的水土保持生態補償配套法律法規遲遲沒有出臺，導致水土保持生態補償制度無法運行。
——制定和完善地方性法規。地方人大及其常委會應當根據當地實際情況，制定和頒布水土保持生態補償地方性法規。
——制定和完善行政法規。根據我國水土保持生態補償的情況，國務院發布了《國務院關於生態補償若幹政策措施的規定》(或指導意見)。
——制定和完善地方性法規。各省、自治區、直轄市和較大的市政府應根據國家法律和地方性法規制定具體實施辦法。
——制定和完善行政規章制度。國務院各部門依據有關補償的法律、法律賦予的職責和《國務院關於生態補償若幹政策措施的規定》(或指導意見)，出臺了具體的管理規定，指導水土保持生態補償工作的順利實施。
二、水土保持生態補償的法律制度內容
(壹)賠償主體
主要包括從下遊到上遊的補償，從生態效益區到生態保護和建設區的補償，從資源使用者到資源所有者和資源開發受害者的補償。有的補償主體比較明確具體，如礦產資源、水電開發的開發商、受資源開發影響的消費者和區域、已確定的支持區域和被支持區域；有些補償主體和利益沒有明確具體，比如上下遊、生態保護區、利益區。由於補償的主體(被補償方和被補償方)不同，補償的設立和實施的方式、時間和步驟也不同。
(二)補償標準
包括全額賠償和必要的補償。從經濟學的角度看，水土保持生態補償中的充分補償，是指補償價值不應低於因水土流失和生態環境惡化造成的全部經濟損失或為防止水土流失而采取水土保持措施的必要費用。根據中國水土流失與生態安全科學調查的初步結果，2000年中國水土流失造成的經濟損失為6543.8+0887億元，2004年中國水土保持措施的生態服務價值達到4866.5438+07億元，可見水土資源流失和生態破壞造成的經濟損失是巨大的；水土保持的生態服務價值也是巨大的；但實際上，環境破壞造成的經濟損失很難直接準確計算，也很難完全補償。因此，從實際情況來看，水土保持生態補償，包括其他補償，適宜采取必要的補償標準，具體補償金額應根據支付能力、社會經濟發展水平等多種因素綜合考慮。
(3)補償方式
水土保持生態補償方式包括政策補償、經濟補償、物質補償、智力和技術補償等。政策補償主要是對特殊地區實行特殊優惠政策，如水土流失嚴重地區、老少邊窮地區、革命老區等，包括稅收優惠政策、拍賣政策等。基金補償主要包括中央財政轉移支付、項目支持和征收生態補償稅(費)用於水土流失治理和生態保護；實物補償主要是補償農民因實施水土保持或生態環境保護政策(如退耕還林、退牧還草、免耕、變坡為梯)而遭受的損失，如糧食補貼、化肥、除草劑、機械設備等；智力技術補償是指水土保持措施實施後，組織技術人員普及配套知識和應用技術，如舍飼圈養、水土保持耕作措施等。
(四)補償原則
受益人明確的，按照“誰受益，誰補償”的原則，向受益人征收水土保持生態補償專項資金，用於水土流失治理。對上下遊或有明確受益承運人的地區之間實行直接補償。沒有明確受益載體的，由政府征收稅費，利用財政轉移支付實現補償，支持治理區水土保持生態建設。目前財政轉移支付應用比較廣泛，補償方式也比較簡單。由於補償主體不明確，國家有關部門或地方政府采取財政轉移支付，鼓勵水土保持和生態環境保護與建設。
第三，創新水土保持生態補償法律制度
(1)制定生態補償法和水土保持生態補償法。
考慮到法律的程序性和生態補償的緊迫性，建議分三步走:壹是在條例正式出臺前，抓緊出臺國務院關於生態補償若幹政策措施的規定(或指導意見)；在此基礎上，制定並頒布了《水土保持生態補償條例》。相關條件成熟時，將頒布《水土保持生態補償法》。在法律上明確補償主體受益人，自然生態(作為資產狀態的資源和生態)和社會(作為資源和生態載體的區域)；補償的對象是受到損害或威脅的主體，包括資源和生態本身、企業等。補償資金的來源和補償方式。
(二)建立水土流失生態風險基金制度
比如礦產資源的開發使礦區面臨水土流失和生態破壞的風險，有些風險是不可預測的，礦產資源的開發者根本承擔不起。這時，這種風險就必須轉化為壹種由政府和社會共同承擔的風險。建立水土流失生態風險基金可以防患於未然。風險資金來源於礦產資源開發商、地方財政收入或專項資金、財政轉移支付資金；應嚴格限制其使用，主要適用於防止水土流失等不可預見的生態風險和不可抗力造成的生態風險損失；使用範圍要限定在礦產資源開發商負擔不起的部分。
(三)建立水土保持補救性生態補償制度
壹些開發建設項目的可行性方案要求事先進行環境影響評價。通過環境影響評價，可以明確資源開發項目面臨哪些生態環境風險，需要哪些水土保持治理工程。因此，根據生態環境規劃的發展、項目所在環境區域的現狀、環境影響評價對生態環境保護的要求，開發商設立環境控制與修復保證金，用於資源開發過程中環境汙染與破壞的控制與修復。
四、完善水土保持生態補償法律責任制度。
(壹)建立與行政獎懲掛鉤的行政責任制
進壹步完善政府生態環境保護目標責任制，明確規定政府具體的環境保護目標及其評價指標體系和評價方法，以及未達到環境保護目標應承擔的法律責任，特別是政府及其領導的法律責任。通過完善立法，明確法律責任，依法追究法律責任，可以有效遏制政府的各種濫用權力行為，促使政府將經濟發展與環境保護結合起來，為環境行政執法創造良好的宏觀環境。通過完善立法，明確政府、環境保護行政主管部門與其他政府部門的關系，以及各自的分工和權限，確立環境保護行政主管部門在環境行政執法體系中的主體地位。環境保護行政主管部門具有法律法規規定的監督管理權，政府和其他工作部門不得幹預環境保護行政主管部門對具體案件的調查處理。同時，政府及其他工作部門必須密切配合環境保護行政主管部門的執法工作，否則將承擔法律責任。要建立健全環境行政執法責任追究機制，拓展社會監督的有效途徑。在繼續實行和完善現行行政處罰聽證復議制度和環境檢查制度的基礎上，我國還應在法律中規定環境行政公益訴訟，加強對環境行政執法的司法監督。通過環境行政公益訴訟，廣泛賦予公眾以環境保護的公益目的提起訴訟的主體資格，特別是針對環境保護行政主管部門的行政不作為和消極作為提起公益訴訟，從而將這些環境行政違法行為置於司法監督之下。
(B)建立基於公民生態權利的民事責任制度
《中華人民共和國民法通則》第壹百三十四條規定了停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、修理、重做、更換、支付違約金、消除影響、恢復名譽、賠禮道歉等十種承擔民事責任的方式。《中華人民共和國環境保護法》第四十壹條也規定，“造成環境汙染損害的，有責任排除危害，並對直接受到損害的單位或者個人給予賠償。”《中華人民共和國水汙染防治法》、《中華人民共和國大氣汙染防治法》等其他環境保護法律法規也有類似規定。水土流失引發的災害是壹種特殊的侵權行為。因此，即使適用壹般侵權責任的形式，也不壹定適用環境民事責任的方式。比如，返還財產雖然是侵權民事責任的壹種普遍適用的方式，但壹般是指行為人應當按照物主的要求返還非法占有的財物，原物仍然存在。顯然，這並不適合作為環境侵權民事責任的承擔方式，因為環境侵權的受害人並不是其財產受到侵害，而是其身體或財產受到汙染和侵害。另外，修理、重做、更換、支付違約金是典型的合同民事責任方式，不適用環境侵權。結合環境保護法律法規的規定和司法實踐，按照是否具有主動防治功能的性質，將民事責任歸結為停止侵害、排除障礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失。
(3)加大處罰力度，強化刑事責任。
我國水土流失嚴重的問題壹直沒有得到很好的解決，關鍵是處罰過輕，對破壞行為形成不了威懾。因此，必須強化環境刑事責任，加大對破壞生態環境違法犯罪的打擊力度，擴大環境責任主體的環境刑事責任範圍，將環境犯罪的客體從對人和公私財產的巨大損害擴大到對環境要素生態價值的破壞。完善《中華人民共和國刑法》第六章第六節第65438條修改為0997條關於破壞環境資源保護罪的規定。根據水土保持生態補償的要求，《中華人民共和國刑法》的立法完善主要是完善其立法目的，要從保護生命健康和財產安全轉向保護生態系統。修訂後的《中華人民共和國刑法》雖然單獨規定了環境犯罪，但生態保護的指導思想並未自始至終得到貫徹，這在環境犯罪的構成要件中有明顯體現。有些犯罪側重於保護人和財產，沒有考慮到生態利益的損失。例如，《中華人民共和國刑法》第三百三十八條規定，“違反國家規定，向土地、水體和大氣排放、傾倒或者處置放射性廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環境汙染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴重後果的，處三年以下有期徒刑。”根據犯罪構成要件，構成犯罪客觀方面的必要條件是“危害後果嚴重”，表現為公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重後果，即犯罪結果的構成要件只有人身和財產。這壹規定反過來說明，如果沒有人員傷亡和重大財產損失，即使造成了嚴重的環境汙染，也不構成重大環境汙染事故罪。這違背了該罪保護公民環境權益的目的，包括清潔舒適的環境權益、合理開發和可持續發展的環境資源保護權益。非法處置進口固體廢物、擅自進口固體廢物、非法砍伐和濫伐森林等環境犯罪的規定也存在類似問題。因此，修改《中華人民共和國刑法》的主要目的是修改其立法目的。
我國現行體制運行機制的特點是與計劃經濟體制相適應的行政強制。水土保持生態補償制度本質上是壹種經濟激勵機制，是建立在社會主義市場經濟體制基礎上的。在水土保持生態補償制度運行機制的設計上，應逐步轉向行政強制與經濟刺激相結合，輔以行政引導機制和公眾參與機制，充分運用市場配置資源的手段，為水土保持和社會經濟的科學發展提供良好的法律保障。