壹、當前管理非法殯葬行為存在的問題及原因分析
(壹)缺乏剛性的懲罰措施來控制非法殯葬行為。火葬和土葬改革作為殯葬改革的核心內容，就是在耕地少、交通便利的人口密集地區實行遺體火化，在地廣人稀、交通不便、暫時不具備火化條件的地區實行遺體集中葬入墓穴，最大限度減少殯葬活動對耕地、木材等自然資源的消耗，促進資源節約和生態環境保護。因此，逃避火葬，在實行火葬的地區非法土葬，或者在合法土葬設施之外埋屍、建墳的行為，違背了殯葬改革的基本要求，破壞了現有的殯葬管理秩序。《殯葬管理條例》第二十條明確禁止上述行為。但根據2012修改後的規定，民政部門只能責令其限期改正。沒有直接強制措施的保障，民政部門作出的具體行政行為的執行效果難以實現。
第壹，就處理性質而言，責令限期改正不具備強有力的制裁和處罰。《殯葬管理條例》第二十條中，責令限期改正只是單獨適用。不作為前置程序或與行政處罰並列，也不能等同於通過對當事人施加新的義務來達到處罰目的的行政處罰。其目的只是制止和糾正非法行為，使其恢復到合法狀態。它是壹種具有教育和救濟功能的行政行為。因此，即使違反者不改正，也不必承擔不利的法律後果。
第二，就喪葬活動的特殊性而言，加害人自行改正的可能性很小。糾正非法掩埋遺體或骨灰的行為，不僅僅是拆除墳墓等違法建築那麽簡單，還會被認為是違背傳統的“入土為安”的習俗，是對逝者的極度不尊重。如果沒有直接有效的外部幹預，罪犯壹般不會改過自新。殯葬管理的社會環境和法律條件不利於民政部門對非法殯葬行為的治理。責令限期改正的法律效力在實際操作中只能大打折扣，不僅影響民政部門的行政效率，也損害其執法權威。
(2)向人民法院申請強制執行困難重重。目前，由於民政部門缺乏控制非法殯葬行為的剛性處罰措施，缺乏直接的執法權限，允許非法違法者限期改正的情況越來越多，壹些農村地區的非法埋葬和亂埋亂葬現象也有所增加。當民政部門無法通過自身努力讓違法行為人自覺履行相關行政決定時，只能尋求司法解決。《行政強制法》第13條第2款規定，法律沒有規定由行政機關強制執行的，由作出行政決定的行政機關申請人民法院強制執行。這裏，如果違反者不履行具體行政行為，申請人民法院強制執行是民政部門的法定職責。但申請法院強制執行並非捷徑，反而會面臨諸多現實困難。
壹是調查取證難。非法殯葬行為更加復雜，尤其是非法掩埋遺體隱蔽性強，取證困難。壹些死者家屬將屍體深埋，但沒有建墳，也沒有留下任何痕跡。如果他們拒絕配合調查，民政部門就很難查出具體的埋葬地點。壹些違法修繕的墳墓年代久遠，難以確定具體的行政相對人。在可執行內容不確定或者具體行政行為涉及的義務人不確定的情況下，不具備向法院申請強制執行的條件。
第二，應用執行周期長。根據《行政強制法》規定，民政部門申請人民法院強制執行，必須在被執行人申請行政復議或者提起行政訴訟的法定期限屆滿之日起180日內提交。因此，按照法定程序向法院申請處理非法土葬案件，最快也要在民政部門作出責令限期改正的決定後三個月。被執行人在法定期限內提起行政復議或者行政訴訟的，申請執行的時間會更長。但非法掩埋涉及到遺體的掩埋和腐爛，需要很強的執行時限。如果幾個月後實施，遺體基本都是高度腐敗的，此時實施會面臨更多的實際困難。
三是申請強制執行難。根據《最高人民法院關於執行行政訴訟法若幹問題的解釋》第87條(1)規定，法律、法規未賦予行政機關強制執行權，行政機關向人民法院申請強制執行的，人民法院應當依法受理。但在實踐中，法院本身的案件多、執行難，特別是對於挖墳墓這類敏感、特殊的“骨頭案件”，大多不受理、不立案。即使立案，也是久拖不決或者壹次了結，民政部門直接單獨執行。執行的效果自然差強人意，司法的威懾力也大大削弱了。
二、用足夠的行政手段控制非法殯葬行為。
亂埋亂葬是違反殯葬管理法規的壹種行為，但比其他違法行為更復雜。非法埋骨壹旦成為事實，就會涉及到傳統習俗、死亡禁忌、人情等諸多因素。面對死者家屬的強烈抵制，甚至輿論的巨大壓力，壹直被視為殯葬管理的難點。因此，針對當前非法殯葬活動管理中存在的上述困難和問題，還應從規範行政行為、實現行政目的、提高行政效率、有效維護殯葬管理秩序和保護公民合法權益的角度，將監管重點從事後補救轉向事前預防，將監管手段從依靠強制執行轉向思想教育和激勵引導，將監管方式從民政部門獨立執法拓展到多部門聯合執法。
(壹)事前監督，防止違法行為。殯葬管理的重點在農村，難點在基層。盜掘亂葬坑的行為大多發生在壹些農村基層。目前在鄉鎮壹級，民政助理員身兼數職，專職殯葬管理或執法人員很少，沒有力量提前加強對殯葬活動的監管。因此，要把源頭預防作為重中之重，必須充實基層殯葬管理和執法力量，將殯葬管理的觸角從縣(區)、鎮(街道)延伸到村(社區)，建立殯葬信息報告制度和預警機制，完善火化管理信息反饋制度和骨灰跟蹤制度，暢通信息渠道，及時掌握情況，采取必要措施，防範違法殯葬行為。
(2)教育引導促進自我糾錯。壹旦發現違規安葬、亂埋亂葬，首先要以政策宣傳和思想引導為主，通過耐心細致地陳述事實、講道理等方式，改變陳舊觀念，消除僥幸心理，贏得理解和支持，督促違法者改正。同時，當地政府要積極落實或提供遺體火化和安葬的惠民政策和公益性安葬服務，民政等有關部門要認真落實，為當事人履行相關行政決定提供必要的保障措施和條件。
(三)依法責令改正並及時跟進。責令限期改正作為《殯葬管理條例》賦予民政部門的壹種管理手段，具有法律強制性，對違反者具有約束力。因此，在無法通過教育手段對違法者進行思想工作的情況下，應當依法及時作出責令限期改正的行政決定。為了體現和維護殯葬管理人員的執法權威，責令改正的法律文書不能隨意簽發，更不用說在簽發後。現行殯葬法律法規沒有規定責令限期改正的形式、程序和期限，但從規範執法、保全證據和後續法律救濟的角度，應當明確責令限期改正的相關問題。第壹，責令改正的期限。壹般不宜要求違反者當場改正，除非違法掩埋正在進行中。在實踐中，可以根據違法殯葬行為的性質、違法安葬的時間、殯葬地距離等因素確定糾正期限。各地執行標準壹般在7-20天之間。二是責令改正的形式，應采用書面形式，避免申請執行時因沒有法律要求的行政決定等書面證據而被法院駁回。三是制定責令改正的程序。雖然責令改正不需要遵循行政處罰法中實施行政處罰的程序，但也要遵循壹般的行政監督管理程序，即表明身份、進行檢查、收集證據、指出問題、聽取當事人的陳述和申辯、發出通知、簽字確認等。四是法律文書的表述。責令限期改正通知書所表述的內容，應當是責令當事人改正違法行為以及逾期不改正可能產生的法律後果，如申請法院強制執行，以增強通知書的法律效力和執行力(法律效力只存在有無問題)。民政部門已發出責令限期改正通知書後，要進行後續監管和跟蹤。對拒不改正或整改不到位的，要在案卷中反映整改情況的復查情況。
(4)整合資源，形成監管合力。非法土葬和亂埋，本質上都是非法占用國家土地或森林資源的行為。《土地管理法》、《森林法》等法律對此類行為也有相應規定，並賦予國土、林業部門對違法建墳、破壞種植條件或毀壞森林、林木行為的責令改正和罰款的權利。因此，對於涉及占用耕地、毀壞林木的非法殯葬活動，應盡快走出民政部門“獨角戲”的誤區，積極整合現有分散的系統和行政資源，在政府的統壹組織協調下，加強部門協作，實施聯合執法，形成聯合監管的長效機制。
第三，積極通過司法途徑解決非法殯葬行為執行難的問題。
民政部門拒不改正違法殯葬行為，申請人民法院強制執行，既是法律賦予民政部門的權利，也是民政部門依法管理殯葬事務的義務。因為法律為民政部門提供了作為的可能性，而民政部門在作出的行政決定未履行時，有義務在法定期限內依法積極作為，否則就是行政不作為。如上述分析所示，申請法院強制執行並不是“治病的藥”，前提是民政部門不得不動用包括行政、經濟、教育等各種手段，但仍無法督促違法者改正違法殯葬行為。在這種情況下，申請法院強制執行就成了保證具體行政行為履行的最後手段。申請強制執行有明確的程序要求，需要嚴格依法進行。
首先，妳需要執行提醒程序。為了最大限度地減少執行過程中的矛盾和沖突，體現文明執法、人性化執法的理念，行政強制法規定，行政機關在申請法院強制執行前，應當督促當事人履行義務。民政部門可以在收到催款單後的壹定期限內(行政強制法規定的催款單送達後十日內)發出催款單，督促當事人盡快糾正違法行為。逾期不改正的，由民政部門申請法院強制執行。值得註意的是，提醒可以在當事人申請行政復議或者提起行政訴訟的法定期限屆滿之前實施，但筆者認為不宜過早實施，可以將提醒的起點設定在法定起訴期限屆滿之時。
其次，在法定期限內申請。根據《行政強制法》第五十三條、第五十五條和《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第八十九條規定，當事人申請行政復議或者提起行政訴訟的法定期限屆滿之日起180日內，民政部門必須向法院申請強制執行。申請時，應當提交執行申請書，並按照要求準備相關材料。具體包括責令限期改正的書面決定、當事人意見及民政部門的督促、強制執行標的的申請、證明責令限期改正決定合法性的材料。此類案件由申請人所在地的基層法院管轄。基層法院認為執行確有困難的，可以報請上級法院執行；
上級法院可以決定執行，下級法院也可以決定執行。
第三，法院應當依法受理。根據《行政強制法》第五十六條，法院應當在五日內受理民政部門的強制執行申請。鑒於實踐中基層法院受理此類案件的條件不明確，司法審查的標準不統壹，民政部門能否申請並實施強制執行存在不確定性。《行政強制法》第57條、第58條明確規定，法院對行政機關的強制執行申請進行書面審查，只要按照第55條的規定提供相關材料，行政決定具有法律強制執行效力，不存在明顯缺乏事實依據、法律法規依據和其他明顯損害被執行人合法權益的違法行為。上述規定表明，法院對申請執行的案件應當進行“適當性審查”，而不是“嚴格性審查”，也就是說，應當主要進行書面審查，必要時聽取被執行人和民政部門的意見，避免法院以過於嚴格、過於細致的標準審查案件，並據此駁回此類案件的情況。
第四，執行方式應以法院執行為主，民政部門積極協助。根據最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第九十三條規定，法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件時，應當由行政庭組成合議庭審查裁定。需要采取強制措施的，由我院負責執行非訴行政行為的機構執行。因此，在實踐中，行政機關可以負責執行不需要采取強制措施或強制執行的非訴行政強制執行案件，如罰款和相關費用。
本文所討論的違法殯葬行為的執行，需要專門的執法力量和相關技術設備的支持，應當由法院負責執行非訴行政行為的機構直接執行。但由於民政部門作為職能部門，前期對相關情況比較了解，可以在法院的組織下積極協助執行，如開展調查、做被執行人工作、協調結案、提出相關執行建議等。必要時，民政部門也可以協助制定執行方案，牽頭成立由相關部門組成的執行領導小組，召開預備會議討論執行方案，確定執行方案，積極配合法院完成執行工作，但不能代替法院強制執行。
五是法院不予受理或裁定不予執行。根據《行政強制法》第五十六條、第五十八條的規定，民政部門對法院裁定不予受理執行案件有異議的，可以在法院裁定不予受理之日起15日內向上壹級法院申請復議；
對法院不予執行的決定有異議的，可以在收到決定書之日起15日內向上壹級法院申請復議。
總之，民政部門要從源頭上積極加強對群體性殯葬活動的監管和規範，做好行政相對人的思想工作，依法采取責令行政相對人限期改正等行政措施，督促行政相對人自覺改正，盡可能減少申請執行案件，壹旦向法院申請執行，積極配合， 從而提高此類案件的執行率，避免生效行政決定無法執行的尷尬。