正如傅成玉先生指出的，國企改革有兩個層面:監管層面改革和國企改革。所謂監管層面的改革，也就是股東監管模式的改革，重點是資產的保值增值，延伸出來的制度就是管人管事，其中的頑疾就是政企不分，這是改革多年的目標。
國有企業是市場經濟的主體之壹，具有自主經營、自負盈虧、自我發展和自我約束的能力。國企改革的核心是改革壹切阻礙發展的企業管理機制，包括決策機制、經營機制、創新機制、用人機制和激勵機制。這些機制共同創造企業的生產能力，缺壹不可。由於企業的資源稟賦和發展條件不同，這些機制在不同時期也存在長短板問題。短板會造成機制運行效率低下，所以要改革這些短板，只有企業自己最熟悉這些短板。
因此，國有企業管理機制的構建和優化比國有資產監管模式的改革更全面、更復雜。從股東層面的改革只是其中壹個重要方面，並不能代替企業自身管理機制的改革。從改革目標看，產權改革是為企業改革創造更加寬松的環境和治理結構，企業機制改革是打造核心競爭力的重要內容。比如企業的產品技術無法創新，業務流程不規範不合理，市場網絡渠道沒有全覆蓋，客戶的銷售和服務不足等，都可能影響核心競爭力的形成。這些都不是僅僅通過產權改革就可以替代的內容。
對於壹些處於充分競爭行業的國有企業來說，迫切需要改革其管理機制，特別是產品和服務的創新機制，這是影響其核心競爭力的重要關鍵，而創新的成功往往取決於企業的投資強度和激勵機制的市場推進。
從某種意義上說，國資監管模式改革應該高度尊重和理解國企改革，理解每個國企改革的差異，讓國企根據自身在市場競爭中的優劣勢制定機制改革方案，自己承擔改革成敗的責任。
公司內部治理的重疊床架房
在投資者看來，現代規範的公司治理結構是企業建立現代企業制度的重要內容，是企業改制成功的重要裏程碑。
筆者認為，公司治理結構是投資者和企業經營者之間關系的法律框架。從企業的角度來看，這種結構主要建立在集團總部層面，股份、董事、監事、黨、工、團、經理各司其職，但總部層面的公司治理結構建設並沒有真正解決公司治理的壹些實質性問題。
比如，在股份制改革過程中，壹些國有企業無法整體上市，通常會形成集團母公司和上市子公司法人治理結構並存的雙層管理結構。對他們之間所謂的母子關系或者兄弟關系有不同的理解和做法，帶來不同的結果。
從形式上講，集團總部作為出資人行使大股東的權力，但實際上，集團總部是上市公司的實際經營者，承擔著上市公司的管理工作。從機構上看，集團總部有供銷、人事、財產等機構，上市公司也有《公司法》規定的壹整套供銷、人事、財產的管理機構，實際上導致了權責重疊。兩個總部管理職責相同，人員多，匯報路線長，管理效率低。
壹些集團總部也試圖通過不同的定位來區分兩個總部的關系。比如集團總部是決策中心、戰略控制中心和投資中心，上市公司總部是經營實體和運營中心，或者采取集團董事長兼任上市公司董事長的做法。但在實際操作中，兩個總部職責不清，相互制衡。特別是集團總部作為出資方的集權化嚴重影響了上市公司的運營效率。
這種現象壹度引起理論界討論集團總部與上市子公司是母子關系還是兄弟關系。父子關系是指集團總部承擔上市子公司的經營管理是合理的，集團總部是決策中心，上市子公司的公司治理體系是虛的、實的。但在上市公司其他股東眼裏，集團母公司有權無責，上市公司有責無權。這樣的公司就是在打假，欺騙其他投資者。如果是兄弟關系，即上市子公司的法人治理結構是真實的，集團總部只能扮演出資人的角色，沒有建立規範的法人治理結構。這樣的定位也會造成集團總部和國資監管部門的出資人身份重復，明顯多余。
集團總部的級別不能簡單取消，主要是因為集團除了有上市公司，還有壹些非上市公司、資產和人員，要承擔壹些歷史遺留問題的解決，需要壹個機構來承擔管理。壹種思路是，國資監管部門可以在國企之間合並類似的項目，或者成立資產管理公司接管這些公司，幫助上市公司輕裝上陣。
國有企業經營者市場選擇機制的構建
目前國企經營者的來源主要是兩個方面:壹是黨政系統，二是國企人員。從數量比例上看，國企內部人員比例更大。在體制上，央企高管分為中組部管理和國資委管理兩種。SASAC還對企業高管的選任機制、任職資格、任期以及績效評價和獎勵等作出了詳細規定，有章可循。問題是國企從來不缺高管，而是缺真正的企業家，更準確的說是培養企業家的制度環境。
國資監管機構壹直在嘗試在市場上招聘壹些國企經營者，這是壹個正確的方向。問題是，在企業高管團隊建設中，通過市場招聘的經營者比例仍然很小，外來者很容易被現行的制度和文化同化。另外，崗位收入難以與同類型同規模的國際企業接軌，同工不同酬。激勵不能以股份、分紅等資本化方式進行回報，這也限制了壹些全球人才進入高管團隊。
按照市場經濟的要求，建立壹套完整的企業經理選拔、管理、獎懲機制是壹個巨大的挑戰。
國企員工缺乏制度認同
理論上，國有企業被視為全民所有制的實現形式，國有資產所有權歸全民所有，國有企業職工被視為現場所有者，有參與企業管理的權利和義務。隨著社會上其他經濟形式的產生和發展，國有資產演變為國家所有和管理。除私人生產資料外，非公有制經濟形式的經營者和職工理論上也擁有國有資產的部分權益。
理論上，國企員工擁有完整國有資產的全部權益，但隨著企業改制，員工的場地所有者身份也喪失了，與國企簽訂勞動合同成為雇傭關系。雖然在這個過程中，有的國企通過經濟補償完成了這種轉變，有的國企通過繼續用工完成了這種轉變，但是在政策上並沒有正視這個問題。
目前，職工參與企業管理的權利主要通過工會來行使。員工圍繞保護自己的勞動權益，爭取壹些福利待遇。所謂全面參與企業決策和管理已經成為壹種願望和形式。
在國有企業中，除了工資、獎金和福利制度之外，調動員工積極性的方法之壹大多被解釋為創造所謂的企業文化，可以消除員工的就業心態，使員工願意與企業壹起成長，彌補管理失敗對員工積極性的不利影響。其實這些做法和私企差不多。在國有企業中，企業管理團隊占主導地位，員工參與決策和管理並不容易。
員工內部持股有利於綁定企業和員工的長遠利益，讓員工有關心企業發展、做好本職工作的積極性。也可以通過股東大會等內部形式表達員工對企業管理的壹些意見。但在實踐中，部分員工出於所在企業效益壹般或市場前景不佳、對現任經營者能力缺乏信心、國有企業未上市等原因，不願作為小股東持股。另外，如果方案設計中不允許員工折價購買市值股票，部分員工不願意現金購買等值股票，覺得選擇其他社會理財方式更好。但如果股票折價，國資監管部門會質疑國有資產流失，這在實踐中很難把握。