摘要:會議紀要的法律性質壹直處於不確定狀態。實踐中，行政機關制作會議紀要的隨意性很大，導致了壹系列法律問題。會議紀要應是行政機關制定和發布的專門規範性文件，只能或僅提供處理問題的原則和方法，不應就具體問題作出最終規定或實質性決定，具有抽象性。在實踐中，關於會議紀要的投訴可以分為三類，但這是不規範制作的結果，規範的會議紀要沒有可操作性。
關鍵詞:會議紀要；自然；適合
會議紀要是行政機關在行政管理過程中形成的具有法律效力和標準格式的文件。它們用於記錄和傳達行政機關的有關會議和議定事項，是行政機關公務活動的重要載體和工具。會議紀要作為行政機關的重要公文，被行政機關廣泛使用。長期以來，各級行政機關和其他行政相對人以樸素的政治熱情忠實地執行會議紀要傳達的精神和商定的事項。很少有人對會議紀要的形式和內容進行過仔細的思考和探討，更不用說對會議紀要的性質和法律效力進行了論證。但在實踐中，迫切需要對會議紀要的性質及其訴訟進行探討，規範行政機關的行為。分鐘？行為，保證行政活動的良性有序運行。
壹，會議紀要的實際缺點
應該說，我國現行法律法規對會議紀要性質的界定還不夠全面和明確。無論是6月發布的《國家行政機關公文處理辦法》1993 11，還是2000年8月重新發布實施的《國家行政機關公文處理辦法》，對會議紀要的定義都維持在同壹個簡單的層面:它是行政機關的壹種公文，是記錄和傳達行政機關會議情況和議定事項的法律文件。但是，作為法律文件，它應該具有什麽樣的形式和必備要素，應該記錄什麽內容，它的發布程序和範圍以及它的法律後果，作為壹種公文的會議紀要和作為壹種公文形式的會議紀要有什麽區別，相關法律法規都沒有涉及。總之，會議紀要的法律性質壹直處於不確定狀態。實踐中，行政機關在制作會議紀要時表現出很大的隨意性和不平衡性。壹方面，在會議紀要形式上，由於相關法律法規沒有規定會議紀要必須遵循的固定形式要求，使得制作會議紀要的工作人員有了更多的回旋和發揮空間；第二，關於會議紀要的內容，相關法律法規要求其記錄和傳達會議情況和約定事項。因此，會議的內容和商定的事項，除了？如實記錄？再說，約個會？會議紀要？研究總結性和可訴性的工作人員不可能有太多的自由裁量權。只要是會上同意的，都要記錄下來。雖然會議紀要根據會議情況和記錄傳達的商定事項不同，必須由不同層級的行政首長簽字，但由於缺乏規範的格式，所以會議紀要是呈示的。因人而異？的主觀特征。在很多人看來，會議紀要更像是行政機關的會議記錄，更像是行政機關存檔備查的壹份內部材料。如果會議紀要只是在這個層面存在和運作，就不會涉及太多的法律問題。重點是會議紀要又是？公文？作為行政機關權力意誌的載體，它不僅體現了行政權優先的規則，而且經常對與群眾密切相關的事項作出決策。更重要的是，很多行政機關直接將會議紀要作為正式文件，或者將兩者混用。對於行政機關，簡化？行政程序，但就行政程序而言，它違反了依法行政的規則。因此，行政機關面臨著壹個困境:壹方面，其記錄和傳達的會議和商定事項應由相關行政機關和行政相對人遵守和執行；另壹方面，由於它與行政相對人的切身利益密切相關，又由於它只在行政機關內部運作，因此極有可能為行政相對人所不能接受。行政相對人無法準確把握紀要的法律性質，無法第壹時間了解紀要內容。有關國家行政機關在將紀要記載和約定的事項付諸實施時，有關行政相對人發現紀要本身或者依據紀要實施的行為侵犯其合法權益的，有權通過適當的程序和適當的場合表達自己的意願。那麽，會議記錄呢？糾紛？由於缺乏充分的思想準備，許多行政機關往往是突然的？糾紛？在我面前不知所措。
也許是由於技術上的疏漏，《國家行政機關公文處理辦法》在規定行政機關公文的種類、內容、格式和行文規則時，並沒有將1 2種公文區分為嚴格法律意義上的形式要求、發布範圍和法律性質。這些正式文件可用作外部和內部行政行為的載體。它既可以作為抽象行政行為的載體，也可以作為具體行政行為的載體。關於會議紀要的形式要求，除了不需要蓋章外，沒有其他規定。是向社會廣為散發，讓所有與會議紀要相關的行政相對人都知道，還是只在內部傳達給相關單位和人員；是否作為具體行政行為的依據或者直接代替下級機關作出行政決定；無論是行政機關的決策行為還是執行行為；無論是壹個系列中的主要行為，還是僅僅是壹個行為；無論是具有抽象性質的‘單壹行為’，還是抽象與具體、主要行為與次要行為相混合的復合行為；會議紀要與相關規定、規範性文件的沖突或矛盾如何解決，難以預料，難以把握。
第二，會議記錄的性質
會議紀要是行政機關的壹種公文，具有法律效力。應該說，我國相關法律法規規定的會議紀要的抽象性是不容懷疑和否定的。是行政機關制定發布的規範性文件，由同壹機關發布？決定？、?訂單？具有同樣的法律效力，但是？公文？能否在形式和內容上簡單等同於壹般意義上的規範性文件？抽象？已經到了不能獨善其身的程度了嗎？抱怨？這壹限制，便引出了另壹個復雜的法律問題。
我國現行行政復議法律制度不允許行政相對人就行政機關規範性文件的合法性、合理性單獨申請行政復議。即使是規章以下的規範性文件，也只能在申請具體行政行為合法性審查的同時申請復議。那麽，會議紀要是在規定之上還是之下的規範性文件呢？筆者認為，首先，會議紀要不是規矩。按照地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、立法法和其他有關法規的規定，規章必須經政府或者部門常務會議或者全體會議討論通過，由機關行政首長簽署，必須由機關行政首長簽署。訂單？以公開發布的形式在本行政區域內發布，並按程序報送規章備案。會議紀要不得經政府或部門常務會議或全體會議討論通過。訂單？表格向社會廣泛發布，不需要履行備案手續。至少，它不具備規章制定的全部形式要求。其次，雖然不能否認會議紀要是？公文？法律規定，但如今許多會議與越來越多的非？公文？特點，並被大多數行政機關所接受和采用。我們不明白？公文？的確切含義，但公文是壹種規範性文件，應該無可非議。在這種情況下，會議紀要應該具備規範性文件的基本要素。應該是相對的、抽象的，可以討論政府和部門日常工作中的具體問題、特殊問題，如政府專題會議紀要等。但是，會議紀要只能或應該只提供處理問題的原則和方法，而不應該用於所謂的？具體問題和特殊問題？做出最後的規定或者實質性的決定，更不能代替下級機關直接做出決定。畢竟會議紀要是行政機關討論決定問題的？工作流程？，只能為特定問題和特殊問題的最終解決提供基礎。但會議紀要為特定人員或特定對象決定特定事項的情況並不少見。比如某市政府的會議紀要，直接決定改建市內某條道路。為了確保改造工程如期完成，會議紀要還規定了具體的拆遷期限和補償標準。在這種情況下，會議紀要完全背離了它？公文？特點，演變成典型的具體行政行為。雖然這種現象只在具體操作過程中出現，但會議紀要應該有什麽？公文？與其性質無關，但與很多會議紀要形式和內容要求不完整導致的法律救濟程序上的尷尬局面密切相關。再次，筆者認為會議紀要是壹種特殊的規範性文件，沒有固定的發布程序。除了傳達給與記錄內容相關的機關和人員外，其基本功能更多地體現為？在這裏留壹張照片？還是？存檔備查？此外，由於行政機關的會議類型不同，它往往由不同級別的行政首長簽署。同時也不具備對所有社會對象重復適用的特性，雖然也是針對特定的人或事而做的？具體？決定吧。但這種決定本身並不(應該)具有可執行性，否則就會背離其固有的抽象性和規範性特征。
三。會議記錄的可訴性研究
實踐中，針對會議紀要的信訪事項大致可分為三類:壹是將會議紀要作為具體行政行為的依據，申請人對具體行政行為申請行政復議，同時請求審查會議紀要的合法性；二是將會議紀要視為獨立的具體行政行為，對其合法性、合理性單獨提出行政復議申請；三是將會議紀要視為可以與具體行政行為合並的連續行為，或者向行政機關申請行政復議。第壹種情況符合行政復議法關於行政復議申請範圍的規定，本文不予討論。第二種和第三種情況是本部分的重點，也是解決會議紀要訴訟問題的關鍵。
將會議紀要作為壹種獨立的具體行政行為，筆者認為問題的根源在於會議紀要本身的制作形式和記錄內容不規範。在本文的第二部分，我們討論了會議記錄的性質。雖然紀要反映的會議可能討論具體問題，但紀要在成立時不應就具體問題作出具體規定。會議記錄本身？記錄？顯然，功能不是也不可能是會議內容的簡單復制。記錄？過程應該是壹個濃縮、提煉、加工的過程，應該記錄的是處理壹個具體問題的原則和方法，而不是解決具體問題的最終決定。它是壹種抽象行為，是行政機關的決策行為，是壹系列行為的主體行為。它自然不具備《行政復議法》規定的可訴性。以某省政府的會議制度為例，根據相關規定，壹般有四類省政府會議需要制作會議紀要，即省政府全體會議、省政府常務會議、省長辦公會議和省政府專題會議。其中，省政府全體會議、省政府常務會議和省長辦公會議有壹個相同的內容:討論和決定省政府工作(或日常工作)中的重大事項。這個討論決策過程是壹個制定政策的過程，是壹個純粹意義上的行政決策行為，當然不具有可操作性。省政府專題會議的主要任務是研究、協調和處理省政府日常工作中的具體問題和專門事項。如果內容記錄不當，發布程序不完備，就會產生行為性質混淆等法律問題。研究、協調和處理具體問題，當然也可能對具體問題有壹個結論，或者提出處理具體問題的方法和原則。這時候做會議紀要(這時候？會議紀要？正如正式文件形式的會議紀要)工作人員應堅持記錄政策、忽略細節的原則。值得註意的是，此時的會議紀要僅停留在正式文件的意義上。為使會議紀要約定的事項生效，有關行政機關還應正式作出？公文？某種意義上？會議紀要？這時候會議紀要要以原會議紀要為基礎，有壹個重新歸納和提升的過程。會議紀要應該有吧？責成有關行政機關實施？此類限制性條款，並要求具有執行義務的行政機關根據會議紀要精神以行政機關的名義作出行政決定，以避免會議紀要(主行為)成為具體行政行為(子行為)的替代物。這不是推卸責任，逃避義務。會議紀要是記錄和傳達會議情況和議定事項的載體。它們只在行政機關內部運作，為下級行政機關處理具體事務提供指導和依據。沒有具體行政機關的具體操作，會議紀要就是純粹的檔案。
既與會議紀要本身存在的問題有關，也與申請人對將會議紀要和某壹具體行政行為視為連續行為或與同行共同申請行政復議的做法的法律規定把握不準有關。會議紀要？在這裏留壹張照片？然後呢。存檔備查？其只在行政機關內部流通的特點和運行程序，決定了其有別於和遊離於其他具體行政行為之外的特點；會議紀要的獨立性和完整性也決定了它不能成為其他具體行政行為的附屬品。所以標準化的會議紀要肯定是沒有可操作性的。
在包括行政機關領導和工作人員在內的全民法律意識不斷提高，依法行政要求越來越嚴格的環境下，要下大力氣完善和規範？分鐘？行為，切實提高會議紀要水平，是各級行政機關解決工作矛盾，走出會議紀要被訴的困境，推進依法行政的進程。
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