關於進壹步加強和規範農村集體建設用地的思考
使用管理暫行意見
豫國土資發第200952號
各省轄市國土資源局、各部門所屬各單位、各部門:
嚴格管理和高效利用農村集體建設用地，是實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的土地結算制度的重要內容，是緩解土地供需矛盾、保障經濟社會發展用地需求的有效途徑，對改善農民生產生活條件、統籌城鄉發展具有重大現實意義。為認真貫徹落實《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》， 《國務院關於促進土地集約利用的通知》(國發[2008]3號)、《國務院辦公廳關於嚴格執行農村集體建設用地法律政策的通知》(國發[2007]71號)、《河南省人民政府關於嚴格保護耕地科學發展實現土地高效利用的若幹意見》(鄭宇[2008]44號)，嚴格保護耕地特別是地方耕地，基本保障工業化健康發展的建設用地需求 現就進壹步加強和規範農村集體建設用地管理提出以下暫行意見。
壹是加強農村集體建設用地的規劃管理
(壹)加緊完善鄉(鎮)土地利用規劃。結合新壹輪土地利用總體規劃修編，抓緊編制完善鄉(鎮)土地利用總體規劃，按照城鄉建設用地總體布局要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的原則，統籌安排農村土地利用總體布局。 在進壹步摸清農村土地現狀的基礎上，嚴格控制集體建設用地總量，合理確定小城鎮和農村村民的數量、布局、範圍和用地規模，統籌安排農村土地利用總體布局，著力布局新農村。 市、縣(市、區)國土資源部門要積極配合建設、規劃等相關部門，做好土地利用總體規劃確定的農村建設用地範圍內的鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃(以下簡稱鄉(鎮)、村莊規劃)，加強相關規劃與土地利用總體規劃的銜接。
(二)嚴格控制和規劃管理農村集體建設用地的使用。非農建設使用農民集體所有的土地，必須符合土地利用總體規劃和鄉(鎮)、村規劃，納入土地利用年度計劃，依法辦理農用地轉用審批手續，並依法收取新增建設用地土地有償使用費。土地使用者應當按照市、縣人民政府建設用地批準文件規定的用途和條件使用土地。確需改變原批準的土地用途的，應當經土地所有者、國土資源和規劃部門同意，並報市、縣人民政府批準。禁止擅自將農民集體所有的農用地轉為建設用地，禁止以“以租代征”方式將集體農用地用於非農建設，禁止以各種名義擅自擴大農村集體建設用地規模。
(3)優化集體建設用地結構和布局。在符合土地利用總體規劃和鄉(鎮)村規劃的前提下，有序推進產業向產業集聚區集聚、服務向中心鎮集聚、人口向小城鎮和中心村鎮集聚。在城市規劃區內的農村，要重點建設村民住宅小區，加快城市化進程，防止因城市擴張形成新的“城中村”，避免城市建設中的重復拆遷。在城市規劃區以外的農村地區，要按照鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的用地範圍和“自然村合並，中心村建設”的思路，合理安排農民新村建設。對計劃合並的村莊，除危房改造外，禁止改建、擴建房屋。
(四)促進城鎮建設用地增加，農村建設用地減少。根據土地利用總體規劃、城鄉(鎮)和村莊規劃，制定城鄉建設用地增減專項規劃、城鄉(鎮)和村莊規劃，制定城鄉建設用地增減專項規劃，合理確定新老項目區，根據國家下達的城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標，嚴格控制項目區新增地塊的面積規模，按程序報批後實施。要嚴格按照與城鄉建設用地增減掛鉤的專項規劃，堅持“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，有序推進新建建築、拆除舊建築和土地復墾，引導調整建設用地結構和布局，在建設用地總量不增加、耕地和基本農田數量不減少、質量有所提高的前提下，實現土地節約集約利用。
二、明確規範農村集體建設用地的使用
(五)規範使用農村集體建設用地。下列建設項目可以使用集體建設用地:興辦鄉鎮企業；建設鄉鎮企業；鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設；建設農村村民住宅；在土地利用總體規劃確定的城市建設用地範圍外，經市、縣(市、區)人民政府批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法以多種方式參與開發經營，保護農民合法權益。為了公共利益的需要，農民集體土地所有者和集體建設用地使用者應當服從集體建設用地依法被征收或者征用。
(六)嚴禁非法使用集體土地。任何單位和個人不得與農村集體經濟組織或者個人簽訂協議，將農用地和未利用地轉為建設用地。農村宅基地只能劃撥給農村村民，城鎮居民不得在農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。單位和個人不得非法出租或者占用農民集體所有的土地進行房地產開發，不得建設高爾夫球場。對不按規劃用地、非法利用集體建設用地進行房地產開發、非法出售宅基地、擅自占用耕地或改變耕地性質的各種違法行為，要依法嚴懲。
三、規範農村集體建設用地審批管理
(七)嚴格集體建設用地審批條件。申請使用集體建設用地興辦鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施和公益事業，必須符合下列條件:符合土地利用總體規劃和鄉(鎮)村規劃；符合國家產業政策；符合國家和省有關建設項目控制指標的規定；遵守其他相關法律、法規或政策。
農村村民申請宅基地建房，應當符合《河南省國土資源廳關於加強農村宅基地管理的若幹意見》(郭玉國土資發〔2005〕167號)規定的條件。
(八)規範集體建設用地審批程序。興辦鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施和公益事業，以及村民需要使用集體建設用地建房的，必須依法辦理規劃建設許可證和建設項目用地審批手續。涉及農用地的，應當依法辦理土地轉用手續。
鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施和公益事業使用集體所有的建設用地，應經鄉(鎮)人民政府審核，向市、縣(市、區)國土資源部門提出申請，經審核後報同級人民政府批準。
農村村民申請宅基地建房，應當按照《河南省國土資源廳關於加強農村宅基地管理的若幹意見》(郭玉國土資發〔2005〕167號)規定的程序辦理。
(九)加強集體建設用地權屬管理。農村集體建設用地所有權屬於農民集體，鄉鎮企業、農村村民和其他土地使用者只有使用權。依法保護農民的宅基地用益物權。經批準，在符合宅基地申請條件並辦理變更手續的村民中，可以調整宅基地使用權。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓宅基地使用權。加快推進農村集體建設用地確權登記頒證，建立健全集體建設用地地籍檔案，充分發揮土地登記資料在集體建設用地使用管理中的作用，構建“證書管理、證書用地”新機制。
四、推進農村集體建設用地使用權有序流轉
(十)集體建設用地流轉的條件。可流轉的集體建設用地是指用於非公益性項目或經營性項目的集體建設用地。現有建設用地使用權轉讓應當符合下列條件:在土地利用總體規劃確定的城市(含縣城)建設用地範圍外，符合鄉(鎮)土地利用總體規劃和鄉(鎮)、村莊規劃；符合產業政策和區域經濟發展要求；依法批準或者取得的；權屬清晰，邊界明確，土地權屬證書合法。
集體建設用地再流轉的，按照原流轉合同完成總投資的25%以上。
集體建設用地使用權流轉不得改變集體土地所有權性質，不得擅自改變土地用途，不得損害農民合法權益。
(十壹)集體建設用地使用權流轉的形式和期限。對符合條件的集體建設用地使用權，允許按照自願、公開、公平、有償、有期限、可流動、用途管制的原則，以出讓、轉讓、租賃、作價出資(入股)等形式流轉。
集體建設用地使用權首次轉讓的使用年限由土地所有者和土地使用者約定，但不得超過同類用途國有土地使用權轉讓的最高使用年限；再流通使用年限是指第壹次流通合同約定的使用年限減去已使用年限後的剩余使用年限。
(十二)集體建設用地使用權流轉程序。市、縣(市、區)國土資源部門負責本行政區域內集體建設用地使用權流轉的管理、監督和服務。集體建設用地使用權首次轉讓的，土地權利人應當持土地權屬證書、建設用地批準文件、規劃許可證明材料、農村集體經濟組織村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的證明材料、土地轉讓合同(草簽)、轉讓申請書和確認成交價格的證據， 和其他相關材料，由市、縣(市、區)國土資源部門審核，報同級人民政府批準。 土地所有者和土地使用者應當簽訂集體建設用地使用權流轉合同，按合同約定付清款項並繳納相關費用，然後辦理土地登記，領取集體土地使用權證書。
集體建設用地使用權再次流轉的，應當經土地所有者同意，由土地使用者雙方重新簽訂流轉合同，原流轉合同規定的權利和義務隨之轉移。新的出讓合同簽訂後，妳應當在30日內到土地所在地的市、縣(市、區)國土部門申請土地變更登記。
(十三)集體建設用地使用權流轉收益的分配。集體建設用地使用權首次出讓的土地收益歸土地所有者所有，主要用於發展集體經濟、公益事業投資、農民生活安置補償和社會保障。具體收入和使用情況應當向集體經濟組織成員公布，接受監督。再次增加集體建設用地使用權的，土地增值收益的10%返還當地人民政府；其余90%歸土地所有者和土地使用者，具體分配比例由市、縣(市、區)人民政府確定。
(十四)逐步建立城鄉統壹的建設用地市場。各地要積極創造條件，探索集體建設用地有序流轉的市場機制，充分依托現有國有土地有形市場，逐步建立城鄉統壹的建設用地市場。依法取得農村集體經營性建設用地，要通過公開規範的方式實現使用權流轉，在符合規劃的前提下，與國有土地享有同等權益。集體建設用地用於工業、商業、旅遊、娛樂等經營性用途，以及由兩個以上意向使用者使用的，應當逐步采取招標、拍賣或者掛牌的方式，通過市場公開確定土地使用者、土地價格和租金。市、縣(市、區)國土資源部門應當盡快制定本行政區域集體建設用地使用權基準地價，報市、縣(市、區)人民政府批準公布。
五、加強農村集體建設用地的節約集約利用。
(十五)嚴格執行集體建設用地標準。使用集體建設用地興辦企業，其投資強度、容積率、建築系數等指標參照《河南省工業項目建設用地標準》制定。村(鎮)公共設施和公益事業建設用地規模參照國家和省建設項目控制指標的有關規定執行。
農村村民只能擁有壹處宅基地，嚴格控制超用地建房標準。宅基地面積不得超過《河南省實施土地管理法辦法》第五十壹條規定的標準。逐步清理歷史遺留的“壹戶多房”問題，堅決防止過度占用宅基地和“壹戶多房”新現象的發生。農村村民出售、出租房屋後申請宅基地的，不予批準。
(十六)提高集體建設用地集約利用水平。農民住宅建設應當符合土地利用總體規劃和鄉(鎮)、村規劃，遵循節約和合理用地、有效保護耕地、提高土地利用效率的原則。對於村內的Uchikoga和閑置宅基地，將提前安排新的住宅建設用地。凡村內有校舍、舊宅基地、荒坡、荒地的，不得批準占用耕地。農村村民新建、改建、擴建房屋，提倡建造兩層以上的多層住宅。鼓勵對現有村莊進行填築，提高土地利用率。
鄉鎮企業發展應以園區經濟為模式，以產業集聚為方向，以集約用地為基本要求，促進企業集群和產業集聚區的形成。鼓勵鄉(鎮)或農村集體經濟組織利用集體建設用地，采取自建、聯建等方式建設多層標準廠房，並提供給企業使用。建設標準應當符合《河南省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳建設廳關於節約集約用地推進標準廠房建設意見的通知》的規定。
(十七)加大盤活存量集體建設用地的力度。結合第二次土地調查，對農村集體建設用地進行了摸底調查，有效摸清了庫車集、閑置地、荒坡地、廢棄地和低效用地的底數，因地制宜組織開展了閑置房屋和“壹戶多宅”的調查清理工作。制定完善消化利用現有建設用地的規劃、計劃和政策措施，加大清理盤活力度。歷史遺留的“壹戶多房”問題調查清理。制定完善消化利用現有建設用地的規劃、計劃和政策措施，加大清理盤活力度。市、縣(市、區)要制定具體激勵措施，鼓勵農民騰退多余宅基地。新房要退出舊房基地的，要采取簽訂合同等措施，確保舊房按期拆除，舊房基地移交。
(十八)積極推進“空心村”、磚瓦窯和工礦廢棄地等農村集體建設用地整理。根據土地利用總體規劃，結合實施小城鎮發展戰略和新農村建設，科學制定和實施村莊改造並村規劃，積極推進農村集體建設用地整理，繼續加大“空心村”和磚窯工礦廢棄地整治力度，提高城鎮化和城鎮土地集約利用水平，努力節約使用集體建設用地。農村建設用地整理應當遵循“規劃先行、政策引導、村民自願、多元投入”的原則，在不損害農民利益的前提下，有計劃、有步驟地進行。
積極穩妥推進。
農村宅基地和村莊整理節約的土地優先復墾為耕地，納入農民土地承包經營範圍，新增耕地面積可沖抵建設占用耕地補償費；劃撥建設用地，必須符合土地利用總體規劃，納入年度建設用地計劃，並優先滿足集體建設用地。
六、建立農村集體建設用地規範管理的長效機制。
(十九)廣泛開展土地管理法律法規和政策宣傳。結合社會主義新農村建設，廣泛宣傳各種形式的土地管理法律政策，增強農村幹部群眾遵守土地法規、珍惜土地的思想，提高依法管理土地、節約集約用地的自覺性，始終貫徹“十分珍惜土地、合理利用土地、切實保護耕地”的基本國策。 並善於總結經驗和探索創新，及時研究解決集體建設用地使用中的新問題，促進農村經濟社會健康發展。
(二十)加強集體建設用地使用的監督管理。各級國土資源部門要高度重視集體建設用地管理，切實加強日常監管。進壹步健全完善動態巡查機制，及時發現和制止各類土地違法行為。積極探索預防土地違法行為的有效措施，充分發揮公眾的監督作用。對嚴重違法用地行為要公開曝光，依法嚴懲，不能以罰代法。觸犯刑律的要及時依法移送司法機關，堅決維護土地管理法律法規和政策的權威，為農村經濟社會發展創造良好的用地環境。