認真落實《綱要》提出的各項任務，是各級國家行政機關的重要政治責任。當前，要在深化行政管理體制改革、提高制度建設質量、保障法律實施、提高行政人員特別是領導幹部法律素養等方面取得紮實成效。進壹步深化行政管理體制改革是推進依法行政、建設法治政府的制度保障。為此，我們需要狠抓四項工作:
第壹，轉變政府職能，落實“三個優先”原則。“三個優先”原則是行政許可法確定的壹項重要原則。其基本內涵是，凡公民、法人和其他組織能夠自主解決的、市場競爭機制能夠調節的、行業組織或中介機構通過自律能夠解決的事項，行政機關不得解決。貫徹“三個優先”原則，首先需要搞清楚三個問題:(1)人民政府不是說人民的壹切都要政府通過行政管理來解決。(2)政府堅持以經濟建設為中心，並不意味著政府要成為“經濟人”。在市場與政府的關系中，市場是第壹位的，政府是第二位的。盡管市場中的壹些問題有時需要借助政府超越市場的力量來解決，但壹般來說，政府不能淩駕於市場之上，更不用說試圖改變市場的運行規則。政府和政府工作人員要善待各類市場主體。(3)社會中介組織通過自律解決壹些問題，比政府通過行政力量更有效，更便宜，副作用更小，更有親和力。我國政府應大力培育中介組織，克服兩個“不放”:不著急，不放手。
第二，遵守信賴保護原則。信賴保護原則是現代憲政的重要基礎，主要是指行政機關發布的信息必須全面、準確、真實；行政機關發布的政策和決定應當保持相對穩定，不能壹蹴而就；確需變更的，應當盡可能給予相對人合理預期，給相對人造成損害的，行政機關應當依法予以補償。要落實這個原則，政府想問題、做事情壹定要細心、周到、謹慎，不能食言。要做到這壹點，在實踐中會有困難，也要付出壹定的代價。然而，責任、風險和代價是不可避免的。分散風險，分開解決矛盾，比積累風險，集中解決矛盾要好得多。因此，遵守信賴保護原則歸根結底是化解風險、分散責任的有效途徑。
第三，公開透明。凡是需要老百姓知曉和執行的政策和決定，都要公開；任何老百姓關心的、需要他們遵守的政策，在制定和執行中，都應該多聽取老百姓的意見。這是保證決策科學合理的保證，是決策得到人民群眾認可和執行的社會基礎。還有壹個公開透明的要求，就是行政機關的信息資源要盡可能的享受。這是樹立規則權威(從服從組織到服從規則)、克服部門保護主義、精簡機構、提高行政效率的基礎。
第四，創新管理方式。我國現行的行政管理模式主要表現為以權力為導向的管理，具有隨意性、無預期性、強調命令性、副作用大等弊端。規則導向管理的優點是相對穩定、規範、可預測、副作用少。其具體要求是:在直接管理和間接管理之間，應強調間接管理；靜態管理和動態管理之間，重點是動態管理；在事前管理和事後管理之間，應強調事後管理；在管理和服務之間，強調服務。總之，規則導向的管理模式要求具有間接性、選擇性和協商性的特征。如果政府管理模式體現了這壹特點，就會最大限度地減少管理模式不當帶來的問題。
第二，建設法治政府，必須提高包括立法在內的制度建設質量。
(壹)對制度建設有科學的認識。制度建設是壹門科學。制度建設是國家機關的權力活動，具有權力的壹般特征；但是，它不同於壹般的國家權力。它屬於決策權的範疇，具有決策的壹般特征和理論基礎。從認識論上講，制度建設是壹種認知活動，制度建設的過程是壹個認知過程。搞制度建設，研究制度建設問題，必須善於認識和把握制度建設的基本規律和內在規律。
第壹，制度建設是主客觀相統壹。這是理解和把握制度建設規律的認識論前提。從根本上說，制度是人的主觀感知的反映。壹方面，制度是根據人的主觀認識制定的，壹個制度的好壞與制度建設者的認識水平和能力有很大關系。另壹方面，制度所調整的社會關系(要解決的問題)是客觀存在的。因此，制度建設必須從實際出發，深入調查研究掌握第壹手材料，不能從書本和概念出發，也不能從地方教條或外來教條出發。
第二，制度建設是必要性和現實性的統壹。必然是指既定的制度應該是什麽樣子，現實是指既定的制度實際上是什麽樣子。制度建設的要求:建立的制度必須符合事物的本質和規律，必須符合人們原有的價值追求，具有公認的道德基礎。制度建設的現實要求:壹切制度都要符合客觀現實的需要和可能，制度建設要避免壹些目前不具備或過高的要求，否則既定的制度就行不通，改革時期制度建設的必要性與現實性的矛盾十分突出。理想和現實是壹對永恒的矛盾，正是這種矛盾使制度不斷發展完善。所以，做好制度建設，要善於發現問題和矛盾。壹方面要努力實現制度建設的科學性，使制度符合事物的本質、規律和發展方向；另壹方面，由於缺乏實踐經驗，人們對壹些問題的認識還難以統壹，可以暫時不作規定，待條件成熟時再作補充。
第三，制度建設是普遍性和特殊性的統壹。制度所調節的社會現象是復雜的。做好制度建設，首先要善於綜合分析和把握復雜的社會現實和個案，從而從中抽象出普遍適用的規律。其次，任何壹般規則都有例外，在確立壹般規則時應適當規定例外，以維護制度的適用性。第三，在研究確定規則時，要在重大原則問題上明辨是非，態度明確，敢於堅持。同時，要註意照顧各種具體情況和不同意見，以務實的態度靈活處理各種矛盾。
第四，制度建設是民主和集中的統壹。多規劃才能做出好決策，體現多數人的智慧是制度優越性的表現。要充分聽取各方面的意見，特別是基層單位、基層群眾、基層群眾的意見。集中主要是把壹切意見集中到黨的路線方針政策上來。
(二)了解和掌握衡量制度建設質量的標準。衡量系統建設質量的標準是壹個復雜的動態系統。從實際情況看，這壹制度至少應包括以下幾個方面:(1)符合法定權限和程序，維護法制統壹。“如果法律不公平，那就不好。”立法應嚴格遵守憲法和上位法，避免條塊分割和矛盾。(2)遵循和反映經濟社會發展規律，包括制度調整的事物規律，為解放和發展生產力服務。要防止壹些法律規範成為影響甚至阻礙生產力發展、阻礙社會財富增加的繩索。(三)堅持以人為本，充分發揮公民、法人和其他組織的積極性、主動性、創造性。任何制度都應該有利於促進人的全面發展，得到大多數人的認可，而不是相反。這是該制度得以實施並充分發揮其效力的社會基礎。(4)制度內容具體、明確，具有可操作性，能有效解決實際問題；內部邏輯要嚴密，語言要規範、簡潔、準確。
(3)提高系統建設質量的措施。
壹是從實際出發，突出重點，科學安排立法項目。什麽立法要從實際出發，總結實踐經驗，把握立法規律。要統籌城鄉、區域、經濟社會、人與自然、國內發展和對外開放的發展。在繼續加強經濟調節和市場監管立法的同時，要更加重視社會管理和公共服務立法。需要明確:制度是為了解決問題，但要解決的問題必須客觀存在，不能主觀臆想；必須是循環出現的，不是偶然的；必須是普遍的，而不是個別的。對於需要制度調整的事項，也需要“當時立法”。要特別註意不能凡事都訴諸制度，尤其是法律制度，避免法律對社會的過度幹預。
第二，總結經驗，把握規律，保證制度的科學性。制度建設是壹項科學的經常性工作。只有在總結實踐經驗、把握規律的基礎上，才能保證制度建設的質量。因此，需要妥善處理好以下幾個關系:(1)正確處理公共利益與公民合法權益的關系。制度建設必須維護公眾的利益，這樣才能從根本上維護最廣大人民的最大利益。同時，也要註意維護公民的合法權益，實現公共利益與公民合法權益的平衡。為此，必須切實維護壹切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，維護為祖國繁榮昌盛做出過貢獻的各界人士的合法權益。樹立這種觀念，只要不損害公眾利益和公民合法權益，就不應該受到制度的幹擾。(2)正確處理權力與責任的關系。責任是行政權力的核心。制度在賦予行政機關必要的行政權力的同時，必須規定其相應的責任，並有嚴格的程序來保證。只有這樣，才能真正規範和約束行政權力，確保權責統壹，確保有權必有責、用權受監督、違規受追究、侵權受賠償。(3)正確處理強制和引導的關系。建設社會主義政治文明，需要特別重視制度的導向作用。為此，我們的制度建設應該著眼於提供壹個規則，讓人們自己判斷是非、承擔風險、分配責任，來解決問題。要鼓勵和引導市場主體以合同等自治形式規範和約束自己的行為，激發其積極性和創造性。(4)正確處理立足現實與改革創新的關系。當前，我們正處於新舊制度的過渡期，制度建設如果忽視現實，是行不通的；如果不加區分地肯定現實，可能會阻礙改革。因此，制度建設要立足現實，著眼未來，把制度決策和改革決策緊密結合起來，體現改革精神，用制度引導、推動和保障改革的順利進行。我們應該及時肯定現實中合理的東西，並采取措施促進其發展；不要壹味遷就那些不合理的、趨於沒落的、阻礙生產力發展的東西。總之，制度建設要在總結實踐經驗的基礎上進行探索，努力在體制、機制、制度上創新。(5)正確處理實體與程序的關系。實體和程序都很重要，相輔相成。當前，制度建設應改變重實體、輕程序的現象。應努力研究如何通過設定程序來限制權力的行使，確保權利的實現。
第三，改進工作方法和機制，進壹步增強公眾對制度建設的參與。因此，需要建立以下制度:(1)公眾咨詢和聽證制度。保證制度能夠很好地反映群眾尤其是基層的意見，也是保證制度能夠得到很好執行的基礎。(2)成本效益分析系統。這裏的成本主要是系統實現所需的成本。(3)專家咨詢制度。(4)爭議協調制度。(5)定期清潔制度。該系統旨在及時消除系統之間的矛盾和沖突，提高系統的適應性。
三、建設法治政府，必須理順執法體制，保證法律的實施。
法律的順利實施壹般取決於三個條件:(1)法律本身是好的法律；(二)有比較健全的法律執行機制；(三)有利於執法的社會基礎。其中，良好的實施機制是保證法律實施的關鍵。從理論上講，法律的預期收益對實際收益是客觀遞減的。因為執法的每個環節都有成本，成本的付出往往帶來收益遞減。執法機制的主要任務是通過整合各種成本(支付必要的成本，減少甚至取消不必要的成本)，確保法律的收益遞減最小化。我們現行的執法體制往往註重機構的設立，而不註重機構的保障，包括人員和經費的保障，不註重法律運行機制的建設。因此，沒有制度，法律利益就會減少，有時有了制度甚至減少得更快。因為機制不暢，往往從增加人員上找對策，勢必增加法律運作的成本；沒有經費保障，執法人員往往要自費執法，甚至搞“執法護法”。就行政機關而言，要保證法律的實施，需要理順體制，完善機制，抓緊做好以下工作:
壹是深化行政執法體制改革。建立行政執法體制的總要求是:權責明確、行為規範、監督有效、保障有力。(1)相對集中行政執法權，努力改變“大蓋帽”滿天飛的局面；當前，要繼續開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執法試點。(2)減少行政執法層級，改變行政執法“上下粗暴”的局面。目前可以考慮適當轉移執法重心。與人民群眾日常生活和生產直接相關的行政執法活動，主要由市縣兩級行政機關實施。上下級行政機關的執法職能應當分解。基層行政執法機關重在解決事實問題，上級行政執法機關重在解決法律問題。(3)行政執法權要與執法者的利益完全脫鉤，執法經費要有保障。(4)努力建設壹支高素質的廉潔執法隊伍。
第二，行政機關必須嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。無序執法和不執法是當前行政執法中最突出的問題。各級行政執法機關必須既不失職，也不越權，嚴格按照程序辦事。要克服“運動式”執法的弊端，糾正領導只批示不執法，領導不批示不執法的現象。要公平公正執法，平等對待當事人，不濫用職權。在執法過程中，應當依法保障當事人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。
第三，建立和完善行政執法主體資格制度。行政執法是壹項重要的行政權力，應當由行政機關在法定職權範圍內實施。非行政機關的組織未經法律、法規授權，不得行使行政執法權。實行行政執法人員資格制度，未取得執法資格的人員不得從事行政執法工作。
第四，完善行政執法案卷評查制度。這是保證法律實施的重要措施。這壹制度的核心是:真實記錄、歸檔和公眾查閱。作出行政處罰、行政許可、行政強制等決定，以及對有關公民、法人和其他組織的監督檢查，必須保存記錄並簽字，相關證據材料、執法文書和有關記錄必須歸檔。歸檔的檔案在必要時可以公開，供有關人員按照規定查閱。這有利於增強行政執法人員的歷史責任感，促使執法人員在執法過程中兢兢業業、依法辦事。
第五，加強行政執法監督。(1)推行行政執法責任制，積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法。(2)強化行政復議監督。(3)加強監察、審計等專項監督。(四)加強社會監督，完善群眾舉報違法行為制度，高度重視新聞輿論監督。(5)嚴格執行行政補償和賠償制度。
四、建設法治政府，必須下大力氣提高行政人員的法律素養。
行政工作人員特別是領導幹部的法律素養，關系到依法行政的進程，關系到行政機關的形象，關系到行政權力的行使是否符合人民的意願，關系到全社會法律意識的培養，關系到民主法制建設的進程。客觀來說，法律素養的提高是壹個漫長的過程，尤其是在壹個封建傳統比較多，民主法制傳統比較少的國家。當前，培養行政工作人員的法律素養需要把握以下幾點:(1)要掌握法律知識，包括憲法和憲法法律知識，規範行政工作人員的法律知識，從事專業法律知識。行政機關工作人員掌握了這些知識，就能知道自己手中的權力來自哪裏。權力邊界在哪裏？(2)要提高法律意識，培養行政機關工作人員對法律的信仰和忠誠。法律不僅是解決問題的工具，也是人們追求美好生活的組成部分。在我國，行政人員對法律的信仰就是對黨和人民的信仰，對法律的忠誠就是對黨和人民的忠誠。(3)培養法律思維和能力，使行政機關工作人員能夠運用法律思維研究形勢、分析問題、提出解決問題的辦法。法律思維是壹種權衡利弊、向前看、照顧他人的思維方式。這種思維方式既要考慮解決眼前的問題，又不能為未來埋下隱患；既要考慮解決實際問題的效果，又要考慮付出的成本；既要考慮當事人的利益，也要考慮其他相關人員的利益和損失。越是形勢緊急、問題突出，越是需要運用法律思維和法律手段解決問題，這是壹個行政機關工作人員能力較高的標誌。