首先，用案例介紹問題
(壹)案情概述
發包人東城城投有限公司與江西宏偉建設集團有限公司於12年8月簽訂了朱公溪棚戶區改造項目合同。合同中明確規定了暫定工程價格、進度款支付時間以及雙方的權利、義務和責任。其中，工程竣工驗收合格，發包人支付合同約定暫定金額的80%，工程由政府財政評審，最終評審結果出來後壹年內支付合同評審金額的95%，剩余5%在工程交付使用後壹年期滿時作為質量保證金支付。在工程施工過程中，承包商江西宏偉建築公司與劉明簽訂塑鋼門窗合同協議書，約定了合同價格、施工時間、付款方式及時間等。其中，付款時間約定的內容為:江西宏偉建設公司在劉明施工竣工驗收後，按實際完成的工程量支付實際工程總價款的98%，並以實際工程總價款的2%作為質量保證金，在工程驗收交付後6個月壹次性結算。2065438+2006年5月，工程竣工驗收後，江西省建築公司未按約定付款，而是向劉明出具了結算憑證。在結算憑證中，付款條件修改為:剩余款項在工程審計後業主撥付95%款項給業主時支付給劉明。但在工程竣工驗收交付使用後的兩年內，財務部門的最終評估結果遲遲沒有出來，導致劉明始終拿不到剩余的20萬元工程款。
(二)案件引發的爭議問題
本案問題在於，承包人江西宏偉建築公司與劉明在結算憑證中約定的付款條件與承包人與發包人在合同中約定的付款條件相同。付款條件是政府財務評價審核後業主付款後才能實現。從約定的內容來看，本身沒有問題。政府財務評價審計完成後，審計結算金額是雙方結算的最終依據。但是，司法實踐中存在問題。由於涉案工程是政府投資項目，政府財務評估的金額往往與合同約定的金額不壹致，導致承包商利益受到嚴重損害，不認可財務評估的初步結論，不簽字，導致最終評估結論無法完成，從而使與承包商簽訂施工合同的實際執行工人的利益得不到保護。按照這樣壹個邏輯來解決這個案件，它所帶來的問題是值得立法者和司法者思考的。壹、雙方在各自合同或協議中確定的支付條款是否具有法律效力？第二，合同中約定的支付條款是附條件合同條款還是有期限的法律條款？第三，政府財務審查的最終結論是否必須有發包人和承包人簽字才有效？這些問題需要從民法理論和相關法律規定上進行分析和認定。
二、合同的效力以“政府財務評估結論”作為支付條款。
壹般情況下，只要合同內容明確，約定不違反法律、行政法規的強制性規定，就應當認定為合法有效，並根據當事人意思自治的基本合同原則，要求當事人按照約定履行。司法實踐中，如果發包人承包的工程是政府投資項目，如棚戶區改造、城市基礎設施建設、廉租房建設等。，工程價格往往最終由審計部門審計監督。但審計報告能否直接作為發包人與承包人結算的直接依據。NPC法工委[2017]22號文件明確規定，地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據、審計結果應在招標文件中載明或在合同中約定的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應予糾正。這裏需要分析壹下“政府審計”的性質。政府投資建設項目的竣工決算應當依法接受審計監督。這種審計是指政府審計，也稱為國家審計或財務審計。但是，法律並沒有明確規定政府投資建設項目必須以審計結論為依據。因此，只有雙方在合同中明確約定政府審計結果作為工程結算的依據，政府審計結果才能作為工程款支付的依據？如果雙方沒有這樣的約定，即使是政府對工程進行審計，審計結論也不能作為工程結算的依據。雙方可以在合同中直接約定結算依據或者聘請第三方獨立進行審計，符合合同法意思自治的精神和原則。因此，審計報告中的結果不能直接作為合同中的結算依據。但如果雙方在合同中明確約定政府審計報告的結果作為雙方最終的結算依據，則應遵循合同法中的意思自治原則，此約定有效。實踐中，承包商為了減輕自身的資金壓力，往往在分包合同中以與發包人約定的結算支付內容作為向實際施工人付款的條件，將其所承擔的風險轉移給實際施工人或分包商，使實現實際施工人付款索賠的決策權由發包人和承包商共同決定。那麽分包合同中的這個約定有效嗎？分包合同的結算不同於總承包合同的結算。工程竣工驗收後才能進行工程款結算，才能確定實際施工方的債權金額。因此，如果合同中約定政府審核完成，業主劃撥給發包人作為支付實際施工方工程款的時間條件，該約定應當有效。因此，約定的工程款支付附有壹定的條件，雙方最終結算以政府審計結果為依據，僅限制工程款支付的期限、進度和比例，不能否定承包人與實際施工方或分包單位之間存在的債權債務的實體權利。尤其是在承包商和實際施工方結算的情況下，支付施工方的工程款只是時間問題。
第三，合同中約定的支付條件是附條件還是有期限的法律認定。
合同雙方約定，政府審計結果作為工程款支付的結算依據。這份協議的性質是附條件合同條款還是附條件合同條款，關系到承包人和實際施工人能否以及何時行使對工程款的索賠權。所以要從理論上分析。
(壹)合同條款是指有期限的合同條款。
所謂時效，是指當事人客觀上確定將來到達，作為確定法律行為效力的附加給付。客觀確定到達是時效的法律特征，體現了時效不以人的意誌為轉移而確定到來的客觀事實。上述案例中，總承包合同約定，政府審核業主工程款時，將業主支付承包商工程款作為條件。從理論上講，政府審計的完成是壹個確定的時間事實，而且是壹個可以到來的時間。而且，中國也有相關的法律依據。根據2014《四川省政府投資建設項目審計條例》第二十五條規定，審計機關對列入年度審計項目計劃的竣工決算或工程結算審計項目，壹般應在審計通知書確定的審計實施日起三個月內出具審計報告。因項目特殊情況需要延長審計期限的，應當報下達審計計劃的機關批準。可見，政府審計的完成時間是確定的，當事人在合同中約定政府審計業主撥付工程款項時支付工程款的時間應為有期限的合同條款。但在司法實踐中，政府審計遵循的程序是政府財政部門在審計後做出初步評估結論，然後提交給發包人和承包人。雙方同意無異議的，由財務評估部門做出最終評估結論，再由業主撥款。但是，如果承包方拒絕承認初評結論，或者遲遲不表示意思，政府審計部門將以合同雙方對初評結論不發表意見為由，不出具最終的評審意見，工程款支付將被延遲。至於用人單位，作為支付方，不著急支付，最終損害的是實際施工方的利益。
(2)通用合同條款不應被視為有條件合同條款。
條件的法律特征是事實發生的不確定性，條件不以人的意誌為轉移。但在司法實踐中，條件的實現，即政府評估結論的最終完成，需要合同當事人對初步評估結論的認可。這種認識顯然把條件是否達到的決定權留給了當事人自己的意誌。如果合同壹方不簽字或雙方都不簽字認可初步評審結論，最終評審結論就不會出來，合同的最終金額就永遠無法確定。那麽這樣的契約關系就永遠存在，雙方的權利義務永遠不會消滅，成為不朽的契約。因此，在上述案例中，將政府審核結論作為工程款支付條件的約定，如果理解為附條件合同條款，並堅持初審結論由當事人決定，違背了條件的法律特征，違背了合同法的立法精神和誠實信用原則。
(3)分包合同中規定的在政府為業主分配的項目融資時支付款項的條件應被視為有條件合同條款。
與總承包不同的是，上述案例中，劉明作為分包合同中的實際施工方，已經與總承包方進行了實際結算，結算金額已經確定。如果總承包合同雙方拖延結算審核，實際建造方的權益就無法得到保障。如果視為附條件合同條款，根據《合同法》第四十五條規定:“當事人為了自己的利益，不正當地阻止條件實現的，視為條件已經實現。條件宣傳不當的，視為條件未達到。如果總承包合同的發包人或承包人故意拖延政府審核，或不表態或不簽署政府的初評意見，導致無法完成政府審核的，可視為故意阻止附條件成就，應認定為支付附條件成就。承包人應根據雙方結算金額向實際建造人劉明支付，無需等到政府財務審計完成，更有利於保護實際建造人的利益。
四、完善實際建設工程索賠保護的法律建議。
(壹)在總承包合同中，明確規定政府審計結果與雙方合同結算依據的關系。
因為政府審計的對象是政府部門使用資金的支出，屬於行政行為，對合同雙方的民事合同沒有直接的法律約束力。因此，是否以政府財政審計部門的審計結論作為雙方承包工程結算的依據，由雙方在合同中明確約定。如果雙方約定審計結論直接作為工程結算的依據，則該約定有效，但需要註意的是，只有約定審計結果才能作為工程結算的依據，並不需要雙方自行決定做出政府審計報告的時間，並約定結果後才能生效。
(二)分包合同中約定的由政府審核報告完成並在業主撥款後支付的條件。
應該進壹步定義為附條件合同條款。對於分包合同的分包商來說，通過這樣的協議來規避風險是不值得的。但如果分包商拖延完成政府審計工作，導致審計項目延期完成，無法與業主結算，則可認為是阻止付款條件達成的法律規定，即使業主不撥款，也應支付實際建設工程款項。
(三)政府審計部門應嚴格按照審計期限完成審計工作，形成審計報告。
政府審計部門要完善審計流程，嚴格遵守程序規定。根據《四川省政府投資建設項目審計條例》的規定，審計期限壹般為三個月，三個月後不能按程序報批的，可以適當延長。因此，審計部門不能以初步評審意見必須經發包人和承包人簽字同意為由，拒絕出具最終有效的評審報告。在初步審查意見中，應明確答復的期限。無正當理由在規定期限內未予答復的，視為同意，審計部門可出具最終審計報告。實際施工方與發包人在分包合同中約定的支付條款能夠順利實現。綜上所述，發包人和承包人不能通過合同約定幹涉政府審計部門的審計工作，更不用說限制甚至損害實際施工方的利益。對於政府審計部門來說，也應該依法進行，不能用部門內部規定來對抗法律規定，從而間接損害實際建設者的利益。
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