[摘要]隨著城市化的快速發展，我國失地農民越來越多。目前，建立失地農民社會養老保險制度的條件已經基本具備，壹些地方也對失地農民的養老保險問題進行了探索，為制度建設提供了有益的借鑒。被征地農民社會養老保險制度建設應與城鎮社會養老保險制度相銜接。政府應承擔制度建設的責任，並給予必要的資金支持。
改革開放以來，我國城市化和工業化步伐明顯加快，大量土地被征用，產生了大量失地農民。在國務院辦公廳2006年4月10(勞動和社會保障部關於做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的通知)和2007年4月28日(關於做好被征地農民社會保障工作的通知)的指導下，全國許多地方建立了被征地農民社會養老保障制度。然而，該制度的弊端在實施過程中不斷暴露出來。如何解決好被征地農民的社會養老保障問題，使他們今後的生活無憂，並順利地被城市化，分享城市發展帶來的好處，是農村社會穩定的關鍵，也是保證城市化順利進行的關鍵。
1失地農民社會養老保障及其問題
1.1被征地農民社會養老保險
20世紀80年代，1992前後，2003年前後，中國出現了三次轟轟烈烈的圈地浪潮，全國數千個開發區、工業園區侵蝕了大量耕地。資料顯示，從1987到2001，我國有3394.6萬畝耕地被非農建設占用。2002年全國耕地減少2529萬畝，2003年全國耕地再次減少3806萬畝。截至2004年底，國家級開發區面積超過3.54萬平方公裏，已超過現有城市建設用地總量。這場運動正在制造大量的無地農民，他們“沒有地可耕，沒有工作可做，也沒有最低生活保障”。
目前我國失地農民總數估計在4000萬左右，每年還會新增200多萬人。根據《全國土地利用總體規劃綱要》，從2000年到2030年的30年間，izl將占用5450多萬畝耕地。壹般每征用壹畝耕地，就會伴隨著1.5個農民的失業，這意味著我國“失地農民”的數量將從目前的4000萬左右急劇增加到2030年的1.1億，失地農民的規模將進壹步擴大。在征地過程中，各級政府和部門主要采取壹次性貨幣補償和實物補償的方式，試圖在短時間內解決征地帶來的問題。這種方法因為簡單易操作，給相關部門帶來很大好處，所以在很多地方被廣泛使用。然而，最近兩年，這種方式的弊端不斷暴露出來。在國務院和勞動和社會保障部的指導下，壹些地區出臺了針對失地農民的各種社會養老保障制度。這些制度的出發點是解決失地農民的可持續生計問題。由於各地經濟發展水平的差異，在具體做法上有著鮮明的地方特色。
壹般來說，經濟發達地區可以為失地農民建立完善的社會養老制度；在中等發達地區，可以為失地農民建立社會保障制度，由政府、集體和個人或其中兩者共同繳費；在經濟欠發達地區，可利用失地補償建立失地農民最低生活保障或與商業保險相結合的社會保障模式。例如:
(1)大連模式。大連經濟技術開發區已將所有失地農民轉為城市居民。原擁有土地承包經營權的農村集體經濟組織成員全部納入社會養老保障，完全由政府或集體出資。個人不需要支付任何費用。達到法定退休年齡的無地者每月領取養老金。
(2)青島模式。青島市嶗山區實行以個人繳費為主，集體補助為輔，區政府給予適當補助的新型農村社會養老保險，充分體現了“三方負擔”的原則。養老保險費的征繳按照青島市上年度職工平均工資的60%執行，基本養老保險費按照繳費基數的20%繳納。其中，區政府按照繳費基數的6%補貼基本養老保險費，個人和集體按照繳費基數的14%繳納基本養老保險費。達到法定退休年齡的無地者按月領取養老金。
(3)重慶模式。政府依托商業保險公司，推出商業保險，為失地農民提供社會養老保障。重慶探索出了“政府+保險公司+農民”的新型賠付模式。政府把原本打算補償農民的錢直接交給保險公司，由保險公司管理運營資金，每月支付失地農民180多元。
(4)四川模式。政府為失地農民提供基本生活和社會養老保障。2004年初，四川省出臺的省委壹號文件規定，從政府土地收益中劃出壹定比例的資金，用於解決失地農民的社會保障問題。自2004年起，所有因國家征地而成為城鎮居民的農民都實行了城鎮居民最低生活保障和失業保險制度。
這些制度的建立不同程度地解決了失地農民的後顧之憂，為失地農民探索了社會養老保障的新途徑。但由於目前地區經濟發展不平衡，這些制度只能在部分地區實行，而且不廣泛，絕大多數失地農民無所依靠。
1.2當前失地農民的社會養老保障問題
失地農民社會養老保障制度在我國是壹種全新的嘗試，因此這些新制度不可避免地存在各種問題。只有進壹步認識問題，找到解決辦法，才能真正保障我國失地農民的權益。
1.2.1缺乏權威有效的法律法規依據。各地建立失地農民社會養老保障制度主要是各級主管部門下發的業務指導文件。對於所有失地農民來說，缺乏國家法律和政府權威文件的支持。失地農民社會養老的發展完全取決於各級政府領導的認識。“肯定”全面提升，而“否定”否定壹切。
1.2.2阻礙了失地農民的正常流動。失去土地的農民，沒有賴以生存的土地，必然會走出農村，到城市尋找就業機會。然而，由於各地對失地農民的社會養老政策不統壹，壹旦出現社會養老保障糾紛，就會因為缺乏順暢、公平的糾紛解決機制而導致失地農民流動困難，限制其自由流動。
1.2.3系統缺乏遠見。失地農民社會養老保障運行壹段時間以來，逐漸顯現出壹定的滯後性。制度設計沒有從長遠角度考慮失地農民養老保障與城鎮職工養老保險的銜接問題。大部分地方政府從經濟現狀出發，為了解決問題而解決問題，采取政府保障、商業保險、最低生活保障的模式，沒有考慮到失地農民失去土地後遲早會被市民化，其社會養老保險必然與城鎮居民相銜接。
1.2.4社會養老保險政策不是強制性的。調查顯示，各地實施的各項社會養老保險中，只有8.3%是政府要求參加的，參加人數太少，無法充分發揮社會保障的作用。大多數失地農民目光短淺。他們更註重眼前消費，忽視未來消費。此外，由於他們受到理財能力不足、養老觀念相對落後等諸多因素的制約，無法對自身的養老問題做出合理安排。如果政府現在不強迫他們為自己的老年生活做出合理的安排，那麽他們進入老年時的生活水平將得不到保障。
1.2.5基金增值渠道不暢，操作風險大。社會養老保險基金的持續保值增值直接關系到基金的增長和被征地農民社會養老保險的發展。按照目前的政策，失地農民社會養老保險基金和農民社會養老保險基金壹樣，其增值渠道僅限於存入銀行和購買國債，正常情況下基金很難達到預定的增值標準。再者，我國目前市場經濟體制不完善，物價指數波動較大，銀行利率變動頻繁。在年利率低、投資渠道單壹的現實下，被征地農民社會養老保險基金難以有效增值。
2.為失地農民和城鎮職工建立社會養老保障。
20世紀70年代以來，我國城鎮職工社會養老保險經歷了壹系列改革。從最初的國家保障到政府、企業、個人三方參與；從地方政策的不統壹到國家政策的統壹，我國城鎮職工社會保障體系逐步完善，建立了具有中國特色的社會保障體系。失地農民作為壹個特殊群體，會隨著城市化和工業化的發展逐漸被吸納到城市人口中，因此在為他們建立社會養老保障時，有必要借鑒城鎮職工的社會養老保障政策，少走彎路。我國應建立層次略低的失地農民社會養老保險制度，與城鎮職工社會養老保險相銜接。
建立適合失地農民的社會養老保障制度的核心問題是資金來源。中國人口眾多，社會保障的發展也處於起步階段。國家的負擔很重。完全靠國家撥款解決失地農民的社會保障問題既不可能也不現實。被征地農民的社會養老保險基金必須從土地收益中考慮。有調查顯示，目前農村土地流轉的收益分配結構中，地方政府和村級組織獲得大部分，失地農民獲得小部分。這就決定了失地農民的社會養老保險資金應該由地方政府、集體和個人共同承擔。有了地方政府和集體的參與，資金來源的穩定性將得到保證。建立統壹的失地農民社會養老保險制度的可行性會更高，失地農民社會養老保險制度建設的前景會更樂觀。中國未來面臨的主要問題是如何建立和完善制度，加大推廣力度。
2.1社會養老保障對象的選擇
對於不同年齡段的失地農民，社會養老保障的對象應區別對待。15周歲以下的失地農民，達到就業年齡後，按城鎮新增勞動力進入城鎮社會養老保險體系。年滿喬的失地農民沒有就業的，參加失地農民社會養老保險。已經就業的，強制參加城鎮職工社會養老保險。超過勞動年齡(男60周歲、女55周歲)的，壹次性繳納養老保險費，並從繳費當月起領取社會養老金。社會養老金水平不能低於農村最低生活保障水平。
2.2社會養老保險基金的籌集
籌集社會養老保險基金是整個體系的重要組成部分。失地農民本身沒有多余的資金參加社會養老保險，可支配資金主要來自土地補償費。如果土地補償費壹次性支付給農民，部分農民可能會在短時間內用完。此外，如果不采取相應措施，集體和地方政府的補償費和福利可能會被用於其他目的。為了保證征地補償款不被挪用，達到專款專用的目的，資金要從國土資源部門直接撥付。
籌資模式應借鑒城鎮職工基本社會養老保險制度，選擇“三位壹體”部分積累制，即三方繳費，政府出壹點，集體補壹點，個人出壹點的“統賬結合”籌資模式。政府出資的部分不低於擔保費總額的30%，從土地出讓金中列支，這筆錢全部放入統籌賬戶；集體承擔不低於保障費總額的40%，從土地補償費中列支；個人承擔部分從征地安置補助中抵消。集體和個人繳費以個人名義存入個人賬戶。考慮到失地農民收入不穩定的特殊性，繳費時間應具有彈性。他們可以按月、按季度、按年繳費，也可以根據自己的收入決定繳費時間。參加被征地農民社會養老保險的農民，個人賬戶必須繳費，年滿10周歲以上才能享受社會養老保險待遇。
2.3社會養老保險墓金管理
失地農民社會養老保險基金是失地農民的債務基金，是參保農民未來養老的“生存錢”，是失地農民社會養老保險的基石。其管理和經營的好壞直接關系到這項事業的成敗。在管理上，政府應該積極參與。首先，社會養老保險基金必須由政府專職部門統壹管理，單獨設立財政專戶，確保專款專用，不得擠占、截留、挪用。其次，政府要建立相應的失地農民社會養老保險風險基金，用於應對突發事件或根據物價上漲調整保障水平，確保失地農民領取的社會養老金不會“貶值”。同時，基金的正常運行要受到“收支兩條線”的嚴格監督和管理。被征地農民社會養老保險基金管理機構與管理機構分開設立。前者負責後者的監管和社保市場的規範，後者負責資金籌集、投資運營等。，必須保證監督機構的權威性、公開性、科學性和獨立性。
2.4社會養老保險基金的運營
基金運營應盡量通過投資運營實現被征地農民社會養老保險基金的保值增值。鑒於中國金融市場的現狀，我們沒有必要把社會養老基金全部交給私人機構，而是交給銀行和非銀行金融機構。政府有關部門在引入投資機構時，應認真考察這些公司的資質、經營狀況和信用水平，同時引入多家投資公司，引入競爭機制，通過多元化經營分散經營風險。為了保證失地農民社會養老保險基金的順利保值增值，不僅要存銀行、買國債，還要多元化投資方式。適當涉足實物投資、銀行存款、國債和其他債券、股票、投資基金、抵押貸款、外匯、期貨和國際投資等。但這些投資領域的風險和收益具有很強的正相關性，必須加強投資監管。
對基金運營的監督應采取“社會監督”的形式，即通過加強監督，盡可能降低運營風險，實現養老保險基金的保值增值。監管的主體應該包括兩個方面。壹是政府應成立專門的社會養老保險基金監管機構，加強對運營機構的監管，重點關註財政、金融和業務，督促運營機構建立健全管理規章制度。為了防止欺詐，需要建立市場準人制度，規定基金管理機構的最低法定準備金和相應的責任，建立財務披露、信用和業績評級制度以及嚴格的經濟處罰制度。二是成立由被保險人代表、村組集體代表和代表村組及個人利益的管理專家組成的監督理事會。理事會不僅監督運營機構的運營，還監督政府監管機構。這不僅有利於保障失地農民的知情權、參與權和監督權，也有利於防止政府監管機構的失職。
2.5繳納社會養老保險
因為社會養老保險基金采取的是“統賬結合”的模式。養老金支付也要分兩部分。養老金二:社會統籌部分+個人賬戶部分。社會統籌部分按照城鎮職工社會養老保險的計算公式計算，養老金的水平往往根據物價指數和工資指數定期調整，以適應當地的生活水平。部分失地農民個人賬戶能領取多少養老金，完全取決於個人賬戶資金的支付水平和增值狀況。繳費15年以上，達到退休年齡(男60周歲，女55周歲)的失地農民，可以領取養老金。
社保部門委托指定商業銀行按月將養老金直接存入受益人銀行賬戶，該賬戶的設立和變更與受益人身份證信息完全掛鉤。參加被征地農民社會養老保險的老年人，只要達到領取基礎養老金的法定年齡，就有權通過當地社保機構登記開設這個收入賬戶。同時，由於銀行聯網系統的存在，受益人無論居住在哪裏，都可以通過居住地的銀行獲得這筆養老金。