客戶被賦予不同的權力和責任。"
詹姆斯·麥迪遜
《聯邦黨人文集》第四十六條(聯邦黨人第四十六號)
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2000年的美國總統選舉是美國歷史上最勢均力敵也最令人困惑的壹次選舉。經過壹個月的選民投票，最終確認* * *和該黨候選人小布什當選美國第43任總統。在這壹個月的時間裏，在全世界的註視下，佛羅裏達州的投票鬥爭在地方法院、州法院和聯邦法院之間幾經周折，最終由美國最高法院的壹項裁決得出了結論。令許多外國觀察家困惑的是，為什麽美國壹個地方和另壹個地方的投票標準會有如此大的差異，為什麽地方官員在全國選舉中扮演如此重要的角色。
美國公民可能也會對州與州之間選舉程序的巨大差異感到驚訝；然而，地方政府、州政府和聯邦政府之間的互動並不罕見。美國普通民眾幾乎每三天就會和三級政府的法律和行動打交道。區域劃分、交通管制、衛生、教育管理、街道改造等無數服務主要由州政府授權的地方政府進行。州政府基本上控制著其他壹系列重要領域，如教育政策、刑事司法、商業和職業法規、公共衛生等。國民政府的行動——從國防到外交，從經濟貨幣政策到社會福利改革——也因其廣泛的影響力成為全國各地新聞的日常內容。
很少有人意識到，無論是2000年的總統大選，還是日常生活中無數的小戲，它們的表演場地都是200多年前美國憲法的締造者們搭建的同壹個大舞臺。作為生活在殖民地的人們，美國的國父們不滿於遙遠的英國帝國政府所施加的權威，並將中央集權視為對他們權利和自由的威脅。因此，1787年在費城召開的制憲會議面臨的主要問題是，如何在限制中央政府權力的同時，賦予中央政府足夠的權力來保護國家利益。州和州政府分權是當時解決這個問題的方法之壹。這種分權制，即聯邦制，現在被廣泛認為是美國對政府理論的獨特貢獻，也是美國憲政的優秀之處。
聯邦制的定義
聯邦制是指兩個或兩個以上的政府分享權力，對相同的地理區域和人口行使權力。迄今為止，統壹的政府制度仍然是世界上最常見的政府形式。這個制度只有壹個權力來源，就是中央或國家政府。雖然民主可以在聯邦制度和統壹政府制度下成長和發展，但這兩種形式的政府制度之間存在重大和實質性的差異。例如，英國是中央集權政府。英國議會對英國發生的壹切有最終決定權。即使議會下放了地方事務的權力，它仍然可以命令英國的任何壹個城鎮和郡去做議會認為應該做的事情；只要議會願意，它甚至可以廢除或改變任何城鎮或縣的邊界。
在美國，情況非常不同。位於華盛頓特區的國家政府的法律適用於居住在美國的任何人，但是美國50個州的法律只適用於該州的居民。根據美國憲法，國會無權廢除壹個州，任何壹個州都不能超越只有國家政府才能行使的權力。事實上，在美國實行的聯邦制下，美國憲法是國家政府和州政府的權威。反過來，憲法也反映了美國人民的意誌，人民的意誌是民主國家的最高權力。
在聯邦制國家，國家政府對外交事務擁有明確的權利和完全的主權。然而，如何在國內事務中行使權力是壹個復雜的問題。根據憲法，美國政府在管理州際和對外貿易、鑄幣、移民和歸化以及維持陸軍或海軍方面擁有獨特的權力。美國聯邦制保證了每個州政府都是* * *和政府，從而保證了沒有壹個州可以建立其他形式的政府，比如君主制。在這些地區，國家利益顯然超過了各州的利益，因此這些地區的權力也相應地屬於國家政府。國家政府也有司法權解決兩個或更多州之間以及不同州的公民之間的爭端。
然而，在國內政策的其他領域，國家政府和州政府可能有平行或重疊的利益和需求。在這些地區，州政府和國家政府可能同時行使權力；在這些並存的權力中，最重要的是征稅權。在憲法沒有規定國家政府權力的領域，州政府可以采取與國家政府可以合法行使的權力不沖突的行動。在壹些影響公民日常生活的重要問題上，如教育、罪與罰、健康與安全等，憲法並沒有做出直接的責任劃分。根據美國開國元勛的原則和準則，特別是約翰·洛克的理論，人民應該擁有這些權利。通過不同的州憲法，人民將這些權利委托給州政府。
意識到聯邦政府和州政府之間沖突的可能性，特別是在平行使用權力的領域，憲法的創立者們采取了壹些策略來避免這種情況。首先，使美國憲法具有高於各州憲法的地位，並通過聯邦法院實施。憲法中的壹個條款規定，如果國家政府行使的憲法權力與州政府的合法行為相沖突，那麽州的權力就是至高無上的。憲法還明確禁止州政府行使授予國家政府的某些權力。當時，為了爭取憲法的通過，憲法的締造者們同意支持民權法案，即憲法的前十條修正案，旨在防止國家幹預個人自由。通過列舉各州之間的相互義務，憲法為各州之間的關系奠定了基本原則，並使任何新加入聯邦的州與第壹個組成聯邦的州平等。最後，通過在美國參議院，即國會上院給予各州平等的席位，各州在國家政府中享有平等的代表權。這位美國開國之父試圖通過上述所有方式來減少聯邦政府之間的矛盾。
美國式聯邦制的基礎是主權或最高主權的新概念。在英國和歐洲的政治理論中，主權是壹元的，不可分割的。然而，在1776年美國從英國獨立之前就存在的帝國危機中，殖民者提出，雖然英國議會控制著帝國的整體事務，但實際上，殖民地的立法機構制定自己的法律。然而，盡管如此，獨立戰爭時期的早期美國政府仍然按照主權不可分割的舊觀念運作。根據1783的邦聯條款，即美國第壹部憲法，每個州或前殖民地都擁有至高無上的權力；各國只通過“友好同盟”關系處理國家問題。然而，這種聯邦政府在實踐中並不盡如人意，甚至在壹些人看來，它是危險的。壹些國家不僅剝奪部分公民的自由，而且往往以犧牲國家整體利益為代價來謀求自身利益。對邦聯法規的普遍不滿導致1787年召開制憲會議起草新憲法。
制憲會議產生的憲法以下面這句名言開頭:“我們，合眾國人民……”，從而表明了新國家的主權。這部由人民創立的憲法，既沒有把主權交給國家，也沒有交給州政府。曾經不合邏輯的政府對政府模式在新憲法下成為可能，因為州和州政府的權力是由主權人民授予的。這種授權以成文憲法的形式表現出來，將不同級別的政府劃分為各自的角色。國家和國家政府之所以能夠同時對同壹地區、同壹人口行使權力，是因為它們關註的問題不同:國家關註的是地方事務，國家關註的是更廣泛的問題。美國政府的實驗形式是讓州政府和國家政府作為獨立實體共存，各自有自己的權限範圍；原因是兩級政府都是為人民服務的。
進化的典型例子
聯邦制在美國是如何運作的？這個問題沒有簡單的答案。聯邦制作為壹種政府形式，壹直是壹種動態的結構，非常適合美國社會本身的變化。在過去的200年中，美國聯邦制下的權力劃分在法律和實踐中經歷了許多變化。美國憲法是壹個非常靈活的文件，旨在使國家能夠適應形勢的變化。在某些情況下，憲法修正案賦予州和州政府不同於最初設想的權力；在其他案件中，法院對這些權力做出了不同的解釋。在美國政治中，州與州政府之間的權力平衡是否恰當壹直是壹個爭論不休的話題。伍德羅·威爾遜總統(Woodrow Wilson，1913-1920)觀察到，這個問題“不是任何壹代人的觀點所能解決的”。他說，社會和經濟的變化，政治價值觀的變化，以及美國在世界上的作用，都需要每壹代人將聯邦制視為壹個“新問題”。
即使粗略地看壹下美國憲法，也可以看出國家政府在影響日常生活的事務上只有很少的職能。在美國歷史的第壹個百年裏，壹直都是這樣；幾乎所有影響公民生活的事務都由州政府決定。州政府規定所有罪行和懲罰，制定合同法，制定公共衛生和安全條例，制定與教育、福利和道德有關的法律標準。
雖然州政府在日常生活中非常重要，但在美國內戰(1861-1865)之前，人們爭論的壹個最迫切的公共政策問題仍然屬於州的權力範圍。大多數人認為應該限制國家權力，但來自不同方面的壓力不斷將聯邦制推向政治辯論的中心。對集權的恐懼導致的美國獨立戰爭的影響仍然很大，制憲會議和憲法辯論留下的模棱兩可也讓人三思。憲法的語言很寬泛，沒有明確規定權限分配給國民政府後，州政府是否保留剩余權力。讓問題變得更復雜的是，在實踐中，當時的州政府是非常有能力成功行使政府職能的，後來越來越多的事務需要通過多州協調來解決。
圍繞奴隸制的美國內戰，解決了聯邦的性質和聯邦政府的最高權力。1868年通過的憲法第十四修正案包含了壹些允許國家權力合法擴張的文字，但是內戰並沒有解決圍繞州與州政府之間權力分配的所有問題。然而，這場辯論的歷史環境已經改變。19世紀下半葉，美國成為制造業大國，隨之而來的是國內市場大，城市大，財富集中，社會問題嚴重。19年末20世紀初，出現了大企業對產品和服務的壟斷，引起了人們對不受約束的經濟力量的恐懼。對大多數美國人來說，不受控制的經濟權力和不受控制的政府權力壹樣可怕。
沒有壹個國家或國家集團能夠有效地建立壹個能夠刺激和控制商業增長及其後果的環境。因此，國家政府——現在越來越多地被稱為聯邦政府——開始根據“州際商業和貿易”條款承擔起這壹責任。憲法賦予國會的權力之壹是“管理外國商業和州際商業”。到1887年，國會根據其管理州際貿易的權力，頒布了反對壟斷的聯邦法律。在不到20年的時間裏，國會通過了壹系列法律，從國家彩票和酒類貿易到食品藥品行業，對很多內容都做了詳細的規定。
雖然這壹立法的大部分內容旨在防止州政府幹預工業的增長，但結果是國家權力延伸到了在快速工業化時代原本被認為是州政府職責的醫療和福利領域。世紀之交，以西奧多·羅斯福總統(1901-1909)為首的進步派毫不猶豫地擴大了聯邦政府的權力。他們認為州政府需要聯邦政府的幫助來履行其職責。最高法院，其解釋憲法的最高權力已被承認，接受並促進這壹目標，但仍試圖限制聯邦政府的權力。但總的趨勢是明確的:聯邦權力隨著國家需求的增加而增加，而州權力則相應減少。
20世紀30年代，富蘭克林·羅斯福總統的新政經濟計劃要求給予聯邦政府更多的權力，以應對大蕭條經濟危機。這進壹步挑戰了州和聯邦利益之間的保守平衡。國會通過的措施為聯邦政府管理福利(創建社會福利體系)、農業、最低工資和勞資關系鋪平了道路。與此同時，其他法律允許在交通、通信、銀行和金融等重要領域制定聯邦法律。伴隨著救濟項目和各種社會實驗項目，新政計劃創造了壹個國家行政系統，並在二戰和隨後的冷戰中得到進壹步加強。這壹過程可以被稱為壹場憲法革命:聯邦政府現在開始在勞動法或銀行規則等領域行使權力，而這些權力此前幾乎完全由州政府行使。
20世紀下半葉，州在聯邦體系中的作用繼續擴大。最高法院推翻了對憲法第十四修正案的普遍解釋，該修正案狹義地界定了聯邦政府的權力範圍，並擴大了聯邦政府在懲罰、社會福利、種族關系和法律平等保護領域的監管權力。到上世紀末，幾乎沒有任何領域超出聯邦權力的範圍。這種影響也許在人們宣布他們的公民身份時所說的話中最為明顯。在美國歷史的大部分時間裏，相當多的公民首先認為自己是他們州的公民；到20世紀末，人們更多地認為自己是聯邦公民。
聯邦主義革命並沒有結束關於如何在州政府和聯邦政府之間合理分配權力的爭論。關於州和國家政府在聯邦制度中應該扮演什麽角色的分歧仍然是美國政治中的壹個重要內容。可以說，任何壹個國內問題，都涉及到哪壹級政府有權在這個問題上制定或執行政策的矛盾。區分州政府和聯邦政府的職能不再容易，因為目前的聯邦制度在應對復雜的社會和經濟問題時往往是相互兼容的。
分權的優越性
如今，在學者所謂的合作聯邦制中，權力決策由兩黨共享。這在美國根深蒂固，即使兩級政府之間有矛盾時也是如此。例如，在1960年代，南方各州壹方面拒絕按照聯邦政府的要求實行種族融合，另壹方面合作建設州際高速公路系統。合作聯邦制的可能性在於幾個操作程序，包括成本分攤、聯邦指導方針和* * *聯合管理。國會同意為那些符合聯邦利益的項目支付部分費用，但主要受益的是壹個州或壹個地區的居民。這些項目包括道路、廢水處理廠、機場和其他改善州或地方基礎設施的項目。聯邦政府在為這些項目分配資金時提出了壹套指導方針，州政府必須采納並執行這些指導方針才能獲得資金。例如，出於對酒後駕車的擔憂，國會最近將聯邦高速公路撥款與州交通法聯系起來，以降低血液酒精含量標準。最後，州和地方官員通過他們自己的項目和部門來執行聯邦政策。職業再培訓就是這樣壹個項目。每個州都設計和管理壹個聯邦資助的培訓項目，以滿足其居民的特殊需求。
美國聯邦制的經驗可以為其他地方的民主政府提供哪些借鑒？聯邦政府並不是壹種常見的政府形式，大多數國家都采用集中統壹的政府。此外，議會制的經驗也表明，實行民主並不壹定要以聯邦制為基礎。然而，聯邦制的原則對各地的民主政府都非常重要，其中最重要的是分權以及政策和政治的分權。
美國人壹直認為集權對自由構成威脅。傳統上，他們最怕的是被置於遙遠的中央政府的權力。如何賦予政府必要的權力，但同時又防止形成損害自由的集權，是他們面臨的問題，而解決這壹問題的方法之壹就是授予兩級政府權力，使每壹級政府在其範圍內擁有最高權力。離人民最近的州政府實際上起著制約國政的作用。這種創新在美國開國元勛眼中是非常合理的；事實上，美國的代表制度要求代表與他們所代表的人民有直接的地理聯系。場所這個概念對現代人還是有吸引力的。正如壹位學者指出的，人們本能地“更喜歡自己熟悉的東西，不擔心遙遠和抽象的東西。”分配給國家的權力通常被稱為“國家權力”。“國家權力”的概念是基於這樣壹個前提，即地方觀念很重要，人們願意信任他們有能力控制的政府。與國家政府相比，人們本能地覺得州政府能夠滿足這壹要求。這種信念解釋了為什麽大多數美國人仍然希望地方政府控制那些影響他們日常生活的組織，如警察，學校和醫院，但同時，他們堅持認為民權應該在全國範圍內保持壹致，對各州來說不應該很容易。無論在理論上還是在實踐中，聯邦制都是在制約權力的框架下滿足地方和國家政府的需要。
聯邦制可以滿足解決地方問題的需要，通過政策和政治分權有助於民主。美國是壹個幅員遼闊、情況復雜的國家，同時也是壹個移民國家。不同的種族、民族和宗教給社會、經濟和政治帶來不同的文化和道德價值觀。如果沒有壹個有利於表達差異和滿足不同需求的機制，在這樣壹個國家實行民主管理就會困難得多。在同壹問題上，各國可以采取不同的政策，以便公民可以選擇生活在壹個其政策符合他們自己的道德和文化價值觀的國家。以賭博為例。有些州允許，有些州禁止。每個州都通過州法律，實施適合本州大多數公民需求、經歷和價值觀的政策。在賭博的問題上，各州采取不同的做法是有益的，因為在這個問題上不需要全國性的知識來實施統壹的政策。
當然，公共政策的多元化並不完美。公民的基本權利和利益絕不能打折扣。例如，由陪審團審判的權利不應因地而異。習俗的多樣化也可能導致不平等待遇。例如，壹個較貧窮的州不能像壹個較富裕的州那樣為教育等基本項目提供資金。然而，聯邦制度的壹個有價值的特點是，除了基本權利之外，人們可能會嘗試不同的方法來處理問題。
國家經常被稱為民主化的實驗室，這是有道理的。從社會福利到教育改革，從健康到安全法規，這些領域的創新壹次又壹次來自州政府。早在州政府采取行動之前，壹些州就進行了各種改革，比如廢除奴隸制，賦予婦女、非裔美國人和18歲的公民選舉權，直接選舉參議員進入國會，等等。在全國範圍內還沒有認識到這些問題的時候，這些國家壹級的行動擴大了民主化的前景。從這個意義上說，國家既是政治改革者，也是中間人，為新思想提供試驗場，並幫助在國家和國家的大多數人之間形成可行的妥協道路。
聯邦制度還可以擴大人們對政治和政府的參與。政府層級越多，投票次數越多，擔任公職的機會就越大。州和地方政府選舉成千上萬的公職人員，而全國選舉只選舉兩個官員，總統和副總統。從法律上講，這兩個職位不是由選民直接選舉產生的，而是由各州選民選出的選舉團成員選舉產生的，但總統選舉確實是名副其實的全國大選。許多州和地方的公共機構是未來國家領導人的培訓基地。比如美國最近五任總統中，只有喬治·布什(1989-1993)沒有擔任州壹級的公職。卡特總統、裏根總統、克林頓總統和現任總統喬治·w·布什都是在各自的州當選公職的。盡管絕大多數州或地方公職人員最終不會在聯邦壹級任職，但他們每個人都會學到政府在民主社會中的作用，這些寶貴的經驗將從根本上加強政府與公民之間的關系。社會也從中受益，因為這樣壹來，能夠擔任更高職位的合格人才相對更多。
多級政府還可以增加非公職人員參與決策過程的機會。無法在壹級政府施加影響的利益集團可能會讓另壹級政府聽到他們的聲音。在1950年代和1960年代，民權倡導者在反對種族融合的南方各州面臨強烈反對，但他們為種族平等所做的努力得到了聯邦政府的支持。在20世紀初，主張制定勞動法和環境法的人常常在州立法機關獲得成功，但在國家層面卻受挫。因此，聯邦制使政府更有可能對各州不同的、有時是相互競爭的經濟和社會利益作出反應，從而有助於在國內鼓勵和管理大規模和健康的民主多元化。詹姆斯·麥迪遜(James madison)和其他憲法締造者壹起，非常重視各種利益組織的共存，因為這種情況可以防止可能踐踏少數人權利的永久多數人的形成。
最後，聯邦制提供了壹個可以強烈批評和反對政府政策和行為的舞臺，從而加強了民主。在聯邦中失去權力的政黨仍可能贏得德克薩斯州和地方職位，因此它可以挑戰聯邦政府的決定或優先事項。盡管這些反對意見中有壹些不可避免地純粹是黨派性的，但其中大多數無疑表達了對某種政策或做法的明智性的真正保留。因此，公民反對他們認為不正確的國家政策的自由在聯邦制中受到保護。這種方式提倡對政府進行有效和必要的批評，從而加強民主。
創意競賽
200多年來，聯邦制為美國民主的發展提供了壹個框架。聯邦政府所主張的權力與州政府所主張的權力總是相互競爭的，這種較量至今依然存在。要減少較量，就要時刻關註政府的作用，不斷評估兩級政府之間的權力分配是否合適。這種不斷變化的平衡----往往是創造性的----是基於人民主權的原則。因此，聯邦制引起的爭論焦點是州政府或聯邦政府能否充分表達人民的意願。這些爭論也關系到哪些價值觀將在政治思想的競爭中占上風。這些問題永遠不會有最終的答案，聯邦制的內在較量永遠不會消失。
不同級別政府之間的較量在實踐中看似混亂，但美國人發現，這種較量可能是除了自身的警惕和保護之外，對自己自由最好的保障。美國的開國元勛們無疑希望如此。詹姆斯·麥迪遜(James madison)在1792中寫道:“如果這種改進的自由政府理論在實施的過程中沒有被玷汙，它將很可能成為立法者對國家做出的最好的成就和向世界提供的最好的經驗。”如果壹個國家想尋求壹種最能促進自由的政府形式，那麽聯邦制提供了壹個值得考慮的例子。