嶽德明
《戰略與管理》，2002年第3期
壹、“南海問題”的由來和現狀
所謂“南海問題”，是指南海周邊國家在南海島礁歸屬和海域劃分上的分歧和爭議。[1]20世紀70年代以前，除了壹些國家(如南越、菲律賓)對西沙、南沙提出非法主權主張外，基本不存在“南海問題”。中國對南海諸島(東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島等)的主權。)得到了包括南海周邊國家在內的國際社會的認可。比如1974之前，侵占南沙島礁最多的越南，從官方聲明、地圖、教科書都承認南海諸島屬於中國。[2]南海問題的突出始於20世紀70年代，與兩個主要因素有關。首先，自1960年代以來，在南海發現了豐富的石油和天然氣資源。二、《聯合國海洋法公約》1982年簽署，1994+065438+10月生效。石油和天然氣對當代經濟發展的重要性不言而喻。目前還沒有替代能源，油氣資源無疑起著維系國民經濟命脈的作用。65438-0973年第四次中東戰爭期間，阿拉伯國家的石油禁運打擊了西方經濟，從反面證明了油氣資源的地位。南海油氣田的發現對鄰國來說無異於壹聲春雷。現有的南海島礁和淺灘成為越南、菲律賓、馬來西亞等周邊國家覬覦的對象。占領壹個島礁，就可以控制壹大片海域，也就意味著桶桶石油都將是自己的。1982年簽署的《聯合國海洋法公約》由於壹些不明確的條款存在缺陷，被越南、菲律賓、馬來西亞等國根據自己的意願斷章取義，為其侵占中國南海島礁辯護。但從嚴格的法律角度來看，根據“禁止反言”、“法律不溯及既往”和“歷史所有權”原則，越南、菲律賓、馬來西亞等國的侵占行為在國際法上是站不住腳的，其所謂的“法律依據”也違背了《聯合國海洋法公約》的基本原則和相關條款的精神。[3]
周邊國家從1969開始占領中國南海島礁:到1998，越南占領29個，馬來西亞占領11，菲律賓占領8個。[4]文萊聲稱對南通礁擁有主權。此外，這些國家以國內立法或政府聲明的形式將中國南海劃分為其領海、專屬經濟區和大陸架。根據其立法或聲明，相關國家會對中國海域進行如下侵占:越南，1萬平方公裏以上；菲律賓，465438+10萬多平方公裏；馬來西亞，27萬多平方公裏；印度尼西亞，5萬多平方公裏；文萊，3000平方公裏。五國還利用國際資本在南海鉆探了1000多口油氣井；僅1999壹年，五國就在南沙海域開采了4043萬噸石油和310億立方米天然氣。[5]此外，在南海作業的中國漁民和漁船被越南、菲律賓和馬來西亞扣押。有關國家還制造了其他麻煩，以便為自己攫取更多資源。
需要指出的是，周邊國家侵占了中國的島礁和海域，主要是南沙群島及其海域。除黃巖島外，東沙、中沙、西沙海域基本沒有爭議；雖然越南政府壹度宣稱對西沙群島擁有主權，但由於中國早已在國內立法中劃定了西沙群島的領海基線並實際控制，西沙群島問題並未演變成現實問題。因此，南海問題目前主要表現在南沙問題上。
第二，20世紀70年代以前，新中國政府宣布對南海諸島擁有主權。
中華人民共和國成立後，由於缺乏海軍力量，人民解放軍未能在南海所有島嶼駐軍進行有效控制。20世紀70年代以前，海軍只駐紮在西沙群島的宣德群島。但我國漁民的捕撈活動包括西沙、南沙等南海諸島。中國政府從未放棄對南海的主權聲明。早在1951年8月15日，外交部長周恩來就在關於美英法和約草案和三藩市會議的聲明中明確指出:“西沙群島和南威島，同整個南沙群島、東沙群島和中沙群島壹樣，屬於中國...日本投降後，都被當時的中國政府接收了。”[6]1956年5月29日，針對菲律賓外長加西亞聲稱南沙群島“應該”屬於菲律賓，中國政府鄭重聲明，“中國人民* *和中華人民共和國對這些島嶼擁有無可爭辯的合法主權”，“不允許任何國家以任何借口和方式侵犯”。[7]此後，中國政府在1958年9月4日的領海聲明和1959年2月27日中國外交部發表的聲明中重申，東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島“屬於中國”，“是中國的領土”。[8]
當然，僅僅宣示主權是不夠的。由於海軍力量未能進入群島，客觀上，南海周邊國家後來有了占領島礁的機會。但主權宣示不可或缺，這使中國對南海諸島的主權在國際法上有了持續、充分的法理依據。
第三，20世紀70年代以來中國的南海政策及其演變。
20世紀70年代以來，南海問題凸顯，面對島礁被占領、海域被分割、漁民被扣押、資源被掠奪，中國政府相應地實施了壹系列措施，維護中國在南海的主權，最大限度地爭取中國的國家利益，“南海政策”應運而生。所謂“南海政策”，是指中國政府在對外戰略的總體利益指導下，制定並付諸實施的具體方針、政策和措施。“南海政策”是中國外交政策的壹個組成部分，服務於總體外交政策。
20世紀70年代以來，國內外形勢發生了很大變化，中國政府的南海政策也在發生變化。不變的是維護國家利益的目標。那麽，中國的南海政策在過去30年裏是如何演變的呢？筆者認為，20世紀70年代以來中國政府的南海政策大致可以分為兩個時期:70、80年代的主權宣示和有限自衛時期，90年代以來的“擱置爭議、友好協商、促進合作”時期。
20世紀1.70、80年代:主權宣示與有限自衛。
這壹時期，中國內政發生了巨大變化，對外戰略也進行了重大調整。盡管如此，中國政府的南海政策並未發生重大變化，這與冷戰背景密切相關。冷戰進入七八十年代，美蘇爭霸呈現膠著狀態。蘇聯支持越南追求地區霸權，以此擴大在印度支那的勢力範圍。依靠蘇聯的支持，越南進行侵略擴張:不僅侵略柬埔寨，而且排除中國反華，惡化越中關系，肆意侵占中國南沙島礁。在此期間，中國南沙島礁被越南侵占最為嚴重。因此，這壹時期中國的南海政策主要是針對越南的。但中國還是采取了非常克制的態度，以宣示主權為主，僅自衛反擊過兩次(西沙永樂群島之戰和“3·14”戰爭)。中國政府采取這些措施，是在力所能及的範圍內避免爭端升級，並始終願意通過談判和平解決爭端。
在此期間，中國政府只是針對菲律賓等國侵占中國南海島礁和在中國南海鉆探石油的行為作出了主權宣示。
值得註意的是，在此期間，鄧小平在1984中提出了“擱置主權問題，共同開發”的主張，但並未上升到政策層面。
1)對越南的措施
20世紀70年代中期，南海周邊鄰國侵占了中國的南海諸島，尤其是南越當局。中國政府不斷發表主權聲明，宣稱對南海諸島擁有無可爭辯的主權。同時，在力所能及的範圍內，以實際行動收復部分被占島礁，表明維護主權的決心。西沙保衛戰就是這樣的行動。
西沙的永樂群島被南越當局侵占；南越海軍還不斷挑釁中國海軍巡邏艦隊，企圖占領更多島礁。1974 65438+10月19中國海軍在遭受嚴重攻擊的情況下，進行了自衛反擊，收復了被占領的西沙島礁。西沙保衛戰僅持續了兩天，中國軍隊進行了有限自衛反擊，但意義重大，標誌著“中國對西沙全面恢復主權”，[9]並使西沙避免了像南沙壹樣被占領的命運。
西沙保衛戰後，南海局勢並未平息，南越當局開始侵占中國南沙島礁。越南統壹後，越南社會主義共和國不僅“接管”了南越在中國南沙占領的6個島礁並拒絕歸還，還變本加厲地對整個南沙群島和西沙群島主張主權，並繼續占領南沙群島島礁(這種占領在上世紀90年代仍有發生)。還聲稱北部灣已經被瓜分，想占領北部灣的三分之二。由於越南對中國的敵對政策，兩國邊界領土爭端談判沒有取得任何成果。然而，中國政府在南海爭端中保持了高度克制，長期以來沒有采取任何軍事行動。即使在1979年2月至16年3月越軍對華自衛反擊時，海軍也沒有到南沙展開軍事鬥爭。中國政府所做的，就是宣示主權:1978 65438+2月29日65438+9月2 6日0979 65438+7月28日0980 1982 65438+10月28日65438。65438+2月2日，中國外交部及其發言人多次表示，中國對包括南沙群島和西沙群島在內的南海諸島擁有主權，譴責越南持續侵占中國島礁，並與蘇聯簽署協議開采和掠奪中國油氣資源。[10]針對越南政府於1979年9月炮制的《越南對黃沙和長沙群島的主權》白皮書，中國外交部於1980年6月專門發表了《中國對西沙群島和南沙群島的主權無可爭辯》文件，以大量確鑿的歷史事實駁斥了越南政府捏造的謊言。
根據1987年聯合國教科文組織IOC第14次會議決議，中國於1988年初在南沙永暑礁建立了海平面觀測站，並在赤瓜礁等5個礁點駐紮。2月20日，越方公開指責中國。中國外交部2月22日發表聲明，指出中方活動純屬主權範圍內的事情，並警告越方不要阻撓。3月14日，中方人員在赤瓜礁作業時，越方人員同時登礁，襲擊中方人員和中方船只。中國被迫反擊，雙方發生短暫沖突。是為了3月14日的沖突。同日，中國外交部向越南駐華大使館發出照會，對越南襲擊中國船只提出強烈抗議。
在“3·14”沖突中，中國以極其有限的自衛還擊，沒有收復任何被越南侵占的島礁，只是維持了對幾個島礁的現有控制。所以直到現在，南沙除太平島由臺灣省控制外，其他所有島嶼都被其他國家占領，解放軍海軍只占7個礁。[11]而且，在“3·14”自衛反擊戰之後，中國在南海爭端中沒有采取任何自衛武裝行動；中國用實際行動踐行了他後來的“擱置爭議”政策。“3·14”自衛反擊戰成為迄今為止中國在南海爭端中采取的第二次也是最後壹次自衛武裝行動。事實上，在“3·14”沖突發生後不久，中國政府在5月1988日公布的《西沙群島和南沙群島備忘錄》(簡稱《備忘錄》)中就提出了“南沙問題暫時擱置，以後再討論解決”的主張。[12]但當時在3·14沖突後，越南以救援工作為由繼續侵占中國島礁，並在1989公開侵占多個島礁，於是外交部發言人不得不再次發表多次講話，重申中國對西沙群島和南沙群島的主權，譴責越南的侵略行為，要求越南撤出其所侵占的島礁。因此，備忘錄中的主張根本沒有得到回答，但它顯示了中國政府調整南海政策的跡象。
其實早在1984 10 10月22日，在中央顧問委員會第三次全體會議上談到南沙群島時，鄧小平就說過:“壹個辦法是擱置主權問題，共同開發，可以消除多年積累的問題。”[13]這是後來人們常說的“擱置爭議，* * *與發展”(確切地說應該是“擱置主權，* * *與發展”)的原始表述之壹。在1980年代，由於南海爭端的主要當事方中國和越南之間的不正常關系，這壹想法無法付諸實施，因此中國政府沒有將其作為壹項政策。
2)對菲律賓和其他相關國家的倡議。
上世紀七八十年代，菲律賓是侵占中國南海島礁的國家。然而，這壹時期中菲之間的矛盾和對抗在南海爭端中並不突出。中國外交部發言人僅針對菲律賓作出有限的主權宣示，強調“南沙群島及其附近海域的主權屬於中國”:中菲在南海不存在直接沖突。這與上世紀90年代不同。至於同樣侵占南沙島礁的馬來西亞，中國政府采取的單獨措施就更少了。
3)內政:為突出對南沙群島的主權權利，中國於1984年設立海南行政區，1988年設立海南省，將西沙群島、南沙群島、中沙群島島礁及附近海域納入其管轄範圍。
4)回顧20世紀70年代和80年代中國的南海政策，我們可以發現其特點如下:
(1)對越鬥爭處於主導地位，這是由雙方關系和南海問題的客觀情況決定的——越南對中國的挑釁居多；
(2)由於和平解決的願望和客觀力量的限制，宣示主權成為政策的主要內容:
(3)在必要的情況下，進行有限的自衛反擊，以顯示主權的存在和維護主權的力量和決心；
(4)由於冷戰的背景和中美蘇三角的作用，美日等域外大國沒有介入南海爭端，南海問題也沒有呈現國際化的趨勢，因此外界因素的考慮在中國的南海政策中處於非常次要的地位。
至於如何評價這壹時期中國的南海政策，筆者認為，由於這壹時期是南沙島礁和海域被周邊國家侵占和瓜分最嚴重的時期，因此反復的主權宣示和有限的自衛反擊成為中國政府必要而合理的政策選擇。這些措施雖然沒有從根本上扭轉中國的不利地位——大量島礁仍被占領，但中國至少保持了對南沙群島部分沙礁和整個西沙群島的控制；更重要的是，中國在法理上壹直占據主動，也就是向外界表明，中國壹直有和平解決爭端的願望。這也為未來的政策調整留下了空間。值得壹提的是，這壹時期提出了“擱置爭議，共同開發”的主張，並出現了政策的跡象。
2.20世紀90年代以來:“擱置爭議、友好協商、雙邊談判、促進合作”
1)20世紀90年代以來，南海問題的新特點及中國對南海政策的調整和措施。
20世紀90年代以來，隨著冷戰的結束，南海問題也呈現出新的特點。在中國與相關國家的爭端中，表現為:
(1)中越矛盾下降，中菲矛盾上升。
冷戰後，越南改變了外交政策，放棄了敵視中國的政策，開始改善與中國的關系。1991年11月，中越關系正常化。之後，越南侵占了中國南沙的兩個島礁。然而，由於雙邊關系的良好發展，中越之間在南海問題上沒有發生重大沖突。此外，兩國就邊界和領土爭端建立了談判機制(先後建立了陸地邊界聯合工作組、北部灣劃界聯合工作組和中越海上問題專家組)，並取得了重大進展:1999 12.30，兩國簽署了《中越陸地邊界條約》，2000年2月25日簽署了《中越北部灣劃界協定》。這為中越談判解決南海問題提供了機會。這期間，中越在南海也有過摩擦，比如“萬安北-21”石油合同區問題，總是以中國的容忍和克制而告終。
同壹時期，菲律賓對中國的挑釁增多，包括美濟礁事件、黃巖島事件、菲律賓組織記者采訪南沙島礁等。菲律賓也多次扣留中國漁船和漁民。菲律賓已成為繼越南之後中國南海政策的另壹個焦點。
(2)南海周邊鄰國開始在東盟內部就南海爭端進行磋商。
1992年7月，第25屆東盟外長會議通過了《東盟關於南海的宣言》。1995年7月，越南成為東盟成員國，這促進了東盟關於南海爭端的內部磋商。1999 165438+10月，東盟成員國經過多次磋商，最終就“南海存在主權爭議的海域”行為準則達成壹致，即凍結現狀。[14]
(3)《聯合國海洋法公約》生效，爭端從島礁延伸到海域。
1994，11年6月，《聯合國海洋法公約》生效，周邊國家根據自身需要斷章取義，專屬經濟區和大陸架的劃分之爭由此凸顯。比如菲律賓聲稱對中國黃巖島擁有主權，這是沒有爭議的。
(4)地區外大國開始介入南海問題。
冷戰結束後，美、日、印等南海以外的大國出於自身利益考慮，開始對南海進行滲透。雖然1992年美軍撤出菲律賓，但1999年美菲簽署的《訪問部隊協議》規定，美國有責任保衛菲律賓不受攻擊。美軍還在新加坡建立了海軍基地，並於2001年3月公開重返東南亞。1997，新《日美防衛合作指針》實際上將南海納入了美日幹預範圍。印度還聲稱“南海”是印度的利益所在。外國勢力向南海滲透的最直接表現是，他們與東盟國家在南海周圍舉行聯合軍事演習。從2000年6月6日至2000年10月6日，該區域以外的大國至少在南海進行了九次聯合軍事演習。[15]2001 4月1日中美撞機事件是域外大國向南海滲透的突出例子。區域外大國的幹預無疑使南海問題復雜化，並使中國更難與相關國家談判解決南海爭端。對於中國來說，這顯然是壹個劣勢。
(5)中國與東盟的關系不斷改善和發展。
1990年8月，中國與印尼復交；5438年6月+10月，中國與新加坡正式建交；1991年9月，與文萊建交。迄今為止，中國已與所有東盟成員國建立了正常外交關系，從而為中國與東盟關系的發展奠定了堅實的基礎。此後，中國與東盟的關系走上了良性發展的軌道。從地區和平穩定的大局出發，中國也支持東盟的擴大和發展。在中國的積極努力下，中國與東盟形成了區域經濟與安全磋商機制。中國先是參加東盟地區論壇，然後成為東盟全面對話的夥伴，再後來參加“10+3”和“10+1”會議。1997 12、中國與東盟宣布建立面向21世紀的睦鄰互信夥伴關系。2001 11雙方宣布建立中國-東盟自由貿易區。中國-東盟關系的良好發展已成為和平解決南海爭端的有利因素。事實上，由於中國與東盟關系的發展，自20世紀90年代以來，中國的南海政策已經與中國的東盟政策緊密相連。
面對南海形勢的新特點，中國的南海政策也有所調整。剛進入90年代，這種調整就顯露出來了。199012中國總理在訪問東南亞國家期間正式提出擱置爭議、友好協商的倡議。[16]從此，“擱置爭議* * *共同開發”成為中國政府對南海爭端的政策宣言。[17]