壹、內蒙古煤炭資源狀況
(壹)煤炭資源
內蒙古是中國煤炭資源最豐富的地區之壹，煤層面積大，分布範圍廣。全區118.3萬平方公裏，已探明含煤面積12萬平方公裏，約占全區總面積的10%。全區101個縣中，有67個縣儲存煤炭資源。全區累計探明儲量231765438+1億噸，占全國儲量的22%。探明儲量超過10億噸的煤田19個，探明儲量超過10億噸的煤田6個。其中，準格爾煤田儲量253億噸，錫林郭勒勝利煤田儲量265.438+0.4億噸，呼倫貝爾煤田儲量265.438+0.5億噸，東勝煤田儲量736億噸。目前，內蒙古共有煤礦1228處，其中國有重點煤礦67處，地方國有煤礦96處，鄉鎮集體煤礦1065處。形成了烏達、海勃灣、包頭、平莊、大雁、紮賚諾爾、霍林河、伊敏、準格爾、神東等10個國有重點煤炭生產礦區和勝利、白音華、寶日希勒、萬裏等4個國家重點建設礦區。
內蒙古煤炭資源的特點可以概括為:壹是資源分布廣，總量大；二是品種齊全，品質優良，以低變質煙煤和褐煤為主，低硫優質煤占總儲量的70%，低灰低硫煙煤占優質煤的60%；三是煤層埋藏淺，厚煤層多，地質構造和水文地質條件相對簡單，層位穩定，煤田大，易開采；第四，主要煤系富含生物源和伴生礦產資源，有利於其他礦產資源的綜合開發。
(二)煤炭的生產和消費
“十五”以來，隨著經濟的快速增長，區內外能源市場需求旺盛，刺激了我區能源工業特別是煤炭工業的快速發展，煤炭產量快速增長。2005年，全區煤炭產量達到25607萬噸，比2004年增長20.60%，比2006年增長313.62%，不僅大大超過了自治區“十五”計劃9500萬噸的目標，而且超過了2013200年的年產量。2001至2005年五年間，內蒙古生產原煤8億噸，向區外出口煤炭4 . 55億噸，占總量的57%。內蒙古已成為中國的煤炭資源區、輸出區和出口區。到2005年底，火電裝機容量達到1996.69萬千瓦，年發電量達到1070.02萬千瓦/小時，比2000年增長243.62%。
隨著全國能源市場需求的快速增長，國內大型能源企業紛紛投資我區能源項目，促進了我區煤炭行業投資主體的多元化，推動了煤炭行業投資的快速增長。特別是煤電壹體化、煤化工等項目的實施，促進了煤炭產業向上下遊產業延伸，帶動了相關產業的發展。
二、內蒙古煤炭資源開發利用中存在的問題
內蒙古豐富的煤炭資源已經並將繼續為區域經濟社會發展提供可靠的能源保障。然而，隨著能源資源的開發，特別是煤炭資源的大規模開發利用，出現了能源資源、能源環境、能源效率、能源利益等壹系列不容忽視的問題。
能源資源
現代社會廣泛使用的能源資源主體仍然是煤、油、氣等不可再生的壹次性能源資源，其地質資源已經生成了數百萬年，這些資源的絕對量是有限的。目前，這些資源的浪費性消耗是未來可持續發展戰略中能源資源的匱乏。因此，在能源資源的戰略管理中，我們應該在充分研究能源需求和社會經濟發展的基礎上，認真評估能源需求及其增長和變化的規律和特點，並在努力提高能源資源的開采和儲存比例，促進能源資源節約的同時，有效促進能源生產和需求的平衡。在能源行業經營策略方面，鑒於小型能源生產企業的資源采儲比普遍低於大中型企業，在能源資源豐富的地區應限制小型能源企業的發展。
(B)能源效益
壹批中央企業率先開發能源資源，加快能源資源開發。但由於利益分配機制尚未理順，央企與地方企業、政府與地方民眾的利益沖突正在升級，影響了未來能源的有序發展。目前央企留給縣級地方財政的實際可支配收入與地方煤礦相比，相差8-9倍。而且缺乏對地方長期產業規劃的統籌考慮。很多能源產區的地方政府不願意央企廉價出口當地的壹次性能源產品，希望借發展之機發展附加值更高的能源利用和深加工項目，以保護當地的長遠利益。比如，煤炭主產區想控制更多的電廠和高耗能項目，但從事壹次性能源開采的央企基本不考慮地方規劃，很多地方的長期產業發展規劃還是多年的“藍圖”。
在煤炭主產區，壹方面是外資的擴張和積累，另壹方面是當地人和地方政府的利益爭奪。由於利益分配的不平衡，導致了畸形的發展局面。2003年下半年開始的晉陜蒙資源爭奪戰白熱化，使得壹些地方以割讓資源為條件，急於引進能源開發利用項目，為今後的有序開發埋下重大安全隱患；更有甚者，個人通過各種手段從政府手中購買壹塊資源，以期日後倒賣資源，大賺壹筆。這種對資源的投機不僅滋生腐敗，更重要的是擾亂了正常的發展秩序。
(C)能源和環境問題
內蒙古的富煤區都分布在大陸性幹旱和半幹旱氣候區。這些地區水土流失和土地荒漠化相當嚴重，植被覆蓋率低，生態環境非常脆弱。煤炭在開采、加工、儲存、運輸和燃燒過程中，會破壞地表，汙染地下水資源，排放大量的二氧化硫、二氧化碳和煙塵，造成大氣汙染。火力發電需要大量的水資源，這將進壹步加劇水資源的短缺，排放的廢水將汙染河流、湖泊和地下水。數據顯示，每萬噸煤炭開采可造成0.2公頃草地或農田塌陷，開采1噸原煤需要排放2噸汙水。
內蒙古西部和晉陜蒙交界地區的能源開發區生態十分脆弱。隨著開發力度的加大，地質災害越來越嚴重，地下水枯竭，地表植被大面積死亡。但目前還沒有明確的采空塌陷區補償機制，煤炭生產成本中對采空區生態治理和恢復的投入較少。
(D)能效問題
目前，能源開采、運輸、加工、轉化和利用的效率仍然很低。壹方面能源短缺，另壹方面能源浪費驚人。從能源利用效率看，我國能源綜合利用總效率僅為33%，比發達國家低10個百分點。考慮到開采和運輸後，我國總能源效率不到10%，這意味著約90%的能源資源在生產、加工轉化、運輸、儲存和終端利用過程中損失和浪費。2005年，我國每萬元GDP能耗為1.22噸標準煤，與發達國家或發展水平相近的國家差距較大。萬元產值能耗是世界平均水平的3.1倍，是OECD國家和地區的4.3倍，是日本的9倍。相關數據顯示，目前內蒙古能源利用效率遠低於全國平均水平。2005年，內蒙古萬元產值能耗為2.48噸標準煤，是全國平均水平的兩倍多。單位工業增加值能耗為5.67噸標準煤/萬元，是全國平均水平的2.19倍。與能效最高的廣東省相比，分別高出3.14倍和5.25倍。我區90%的小煤礦采用非正規采煤方法，資源回收率只有30%。
這些數據不僅反映了目前能源使用的浪費情況，也充分說明內蒙古提高能源效率的潛力很大。在節能增效方面，它可以做的很多。
三、推進內蒙古煤炭資源可持續開發利用的思路
能源資源屬於戰略資源。能源資源的開發、轉化和利用具有明顯的外部性，也就是說，能源資源不僅具有私人產品的性質，而且具有公共產品的性質，這就決定了能源資源的開發和利用不僅可以通過市場機制這只“看不見的”手來調節，還可以通過政府這只“看得見的”手來調節。事實也表明，世界上大多數國家對能源問題都有政府幹預和介入。對於煤炭這壹戰略性資源的開發利用，中央和地方政府必須統籌考慮開發規模、資源銜接、產業升級、替代產業培育、生態環境保護等問題，制定科學合理的開發利用規劃方案。
(壹)堅持節能，盡快修訂和完善相關法律法規。
《節約能源法》應盡快修訂。我國能源形勢、管理體制和社會環境發生了巨大變化，現有法律已不能適應實踐需要。很多規定過於原則，倡導條款多，懲戒條款少，缺乏強制力和可操作性。通過修訂，完善政府節能管理、監督和服務體系，形成統壹負責、分工協作的節能管理體系。加強節約能源法與可再生能源法的銜接，促進可再生能源在建築、交通和民用領域的應用。明確國家鼓勵節能的經濟政策和具體措施，建立“誰節能誰受益”的機制。我們不能縱容個人浪費的行為，但代價是由社會承擔的。建立以節能為導向的財稅價格政策體系，將現行消費稅征收範圍擴大到煤炭及其制品等不可再生能源，並根據節能需要逐步提高稅率，最終達到提高能源成本、鼓勵市場主體自覺節能、抑制能源浪費的政策效果。全面推行按儲量計算資源稅的辦法，規範和提高稅率，防止資源的浪費和破壞性開采。
建立以節能為導向的市場準入制度。盡快制定完善各類產品能效標準、行業能耗準入標準和節能設計規範、公共建築用能設備運行標準。對主要耗能行業和產品實施適度超前的能效標準，逐步提高市場準入門檻，明顯縮小與國內外先進水平的差距，促進企業加快節能產品的研發和生產，引導社會消費。
嚴格節能目標責任制、節能工作問責制。各級政府應在其年度政府工作報告和計劃報告中報告節能工作。建立適應節能需要的統計制度和工作制度。
(二)建立反映資源環境成本的“綠色GDP”核算體系。
傳統的國民經濟核算體系存在諸多缺陷，其壹是基於純經濟系統分析，沒有考慮與經濟活動密切相關的資源環境系統，沒有反映資源的價值，沒有包括生態環境的汙染、破壞和損失；其投入產出核算不涉及存量和流量的關系。對於生產者來說，傳統的核算方法並沒有把環境資源作為生產者的資產，從而使生產者的經濟行為建立在犧牲環境的基礎上。因此，我們應該通過“綠色GDP”和建立綠色核算體系來反映資源和環境的真實價值，並將其作為考核能源開發地區和企業的指標，從制度上建立可持續發展的有效機制。同時，要明晰所有要素的產權，扭轉傳統的生產要素觀念，將產權改革的視角從資本、勞動力等有形、無形資產領域拓展到資源、環境等生產要素領域，從產權上予以明晰，根據實際情況建立市場化的產權交易規則，通過規範的市場行為和活動，實現資源、環境等生產要素產權的有序流轉。在不斷擴大自然資源有償使用範圍的基礎上，建立自然資源全過程有償使用制度。資源有償使用的內涵不僅應包括開采價格和額外開發成本，還應包括資源回收、處理和更新的成本。
(三)盡快建立資源環境損失補償機制
能源資源(主要是不可再生資源)的開發利用必然導致資源價值的變化。如果資源產權關系清晰，成本結構合理，那麽這種損失可以通過能源產品供需雙方的等價交換得到合理補償；另壹方面，如果能源產品的價值偏離價格，購買能源產品的地區的經濟發展是以犧牲能源開發地區的可持續發展為代價的。根據可持續發展理論，壹個國家或地區的發展只有在其總資本存量(自然資本、人力資本和產品資本)隨時間保持壹定增長時才是可持續的。因此，需要建立可持續收益的概念，即資源的折舊也應包含在產品的銷售價格中，使能源開發主體通過能源產品的市場交換獲得合理的收益來補償資源。這裏可以采用用戶成本法和凈價法，通過分析總儲量、開采數量、開采年限、開采成本和資源租金，計算資源總價值來實現。
有必要盡快建立區域間合理的貿易協同。因為中國東中西部經濟帶社會經濟發展不平衡，差距不斷擴大，而國內統壹市場的建立和運行，可能會使基於市場運行關系的環境問題和利益問題更加突出。西部欠發達地區與東部發達地區不平等的貿易結構，東部發達地區高技術產業的形成和高能耗、高汙染產業的西遷，以及西部地區在東部發展過程中以犧牲資源、環境和利益為代價給予的支持，都使環境損害責任、環境保護能力和經濟利益分配出現明顯差異。然而，不同地區在經濟發展水平、科技競爭力、人力資本存量等方面的可持續發展嚴重不對稱，使得地區之間的貿易關系日益復雜，使得西部資源出口地區的貿易條件不斷惡化。因此，建立統壹的規則來協調地區之間的貿易關系是非常迫切和必要的。
(四)建立規範有序的財政轉移支付制度
內蒙古環境問題多，歷史遺留包袱重。國家要加大對內蒙古的財政轉移支付力度，明確壹定時期內對內蒙古轉移支付的比例和遞增比例，保證中央對內蒙古轉移支付的份額，重點支持內蒙古經濟建設和環境治理。
針對內蒙古產業發展畸形，能源產業以煤炭開發為主的情況，中央政府應加大投入，加強基礎設施建設，促進地區產業結構調整。中央政府應大力支持地方政府采取的結構調整政策，特別是在互補產業、產業替代和高技術產業發展領域。對部分資源綜合利用產業和可再生能源發展產業，給予低息或無息貸款和稅收減免政策。目前，由於地方財力有限，配套資金政策實際上限制了內蒙古爭取中央建設資金的能力。因此，從“補償”的角度出發，值得考慮將配套資金的要求改為中央財政全額轉移支付項目建設資金。
(五)堅持多能、環保優先，降低不可再生資源消耗。
在積極有效推進節能增效的基礎上，通過產業政策引導，大力調整能源生產和消費結構，有計劃、有步驟地減少煤炭等常規能源的消費，鼓勵和支持天然氣、風能、太陽能等清潔能源和新能源的生產和消費，逐步提高清潔能源在能源消費中的比重。
中國70%以上的能源消耗來自煤炭，煤炭開采產生的甲烷占據全球溫室氣體排放首位。研究結果表明，我國煤層氣總資源量為31.46萬億立方米，相當於450億噸標準煤，其中晉陜蒙含氣區煤層氣資源量最大，占全國煤層氣總資源量的1.25萬億立方米以上。其中，內蒙古2000米以上淺層煤層氣資源預計儲量7萬億立方米。如果在各礦區開發利用煤層氣，將會創造可觀的經濟、環境和社會效益。