壹、現行大學生創業扶持政策的效果及存在的問題
(壹)政策的實施效果
大學生創業對經濟社會發展具有多重意義:壹是增加就業崗位，緩解就業壓力，避免人力資源浪費；二是可以提高企業家的實踐能力，培養創新精神和意識，實現科技創新和成果轉化，促進經濟轉型升級，增加社會財富；第三，可以刺激民間投資，促進區域經濟持續穩定發展。但是，對於缺乏創業經驗和條件的大學生來說，創業之路充滿了困難、艱辛和風險，需要政府、學校和社會從各方面給予足夠的重視和支持。創業扶持政策的制定和實施直接影響著大學生創業對經濟和社會的積極意義能否實現，這就決定了創業扶持政策應該是綜合性的社會政策，而不僅僅是經濟政策。所謂基於社會政策的創業扶持政策，就是培養創新人才，引導和激勵創業者的創業行為，促進創業企業的產生和發展，保護創業者和創業企業的合法權利，最終提升全社會的創業創新能力，促進經濟社會的和諧可持續發展。但分析現階段我國各級政府出臺的創業扶持政策，大多屬於經濟政策性質，政策工具和目標較為單壹，功能和作用較為有限，政策效果仍停留在“治標不治本”的階段。各地大學生創業的情況表明，地域文化、人文精神和社會環境對大學生創業的發展起著重要作用。從全國大學生創業情況最好的浙江省來看，約41.8%的被調查學生有朋友和親戚在創業，這在壹定程度上給了他們創業的便利，引導他們自主創業。[1]以及各媒體報道的大學生創業企業生存狀況調查數據顯示，創業扶持政策催生了大學生創業的夢想和激情。例如，截至2010年底，杭州市全面完成大學生創業三年行動計劃，* * *創辦企業3414家，帶動大學生就業15000余人，其中企業5家，年產值10萬元。另壹項針對1710大學生創業企業發展狀況的調查也顯示，51%的大學生是壹畢業就創業，12%是工作1年後創業，32%工作2-4年，5%工作5年及以上。[2]再如:2012年2月，中國首家傳媒孵化器——“傳媒夢工廠”在浙江高校開展了壹項90後大學生創業情況調查，反映90%以上的受訪大學生希望自己創業，其中26.67%的人已經開始從事各種形式的創業，包括實體店營銷、網店、校園代理等。[3]杭州大學生創業企業存活率高於28.6%，大學生創業企業的就業帶動率為1: 6.8。[4]近年來，浙江省平均創業率保持在4%左右，遠高於全國大學生創業成功率1%。[5]可見，浙江省實施的創業扶持政策起到了催生創業者“溫床”的作用，但離政策的預期還有壹定距離。
政策問題
許多調查結果表明，雖然當前政府的創業扶持政策對大學生創業產生了壹定的成效，但在理論上仍有很大差距。主要問題如下:
1.“零首付”政策增加了創業失敗的風險。各地“零首付”政策的出臺，確實解決了大學生創業初期資金不足的問題，激發了他們的創業激情。例如，溫州市工商局還推出了“零首付”登記和住所(經營場所)備案制度，緩解大學生創業者初期資金不足和盲目的市場目標；2012年5-9月，溫州36家“零首付”註冊公司，大部分是大學生創業者註冊的。但調查也顯示，14.02%的大學生創業企業在成立後處於非正常經營狀態，大學生創業企業數量近6%。存活時間最短的企業，只維持了不到5個月。這也證明了資金是創業的先決條件。忽視創業者的素質和條件，降低創業的資本進入門檻，實際上會降低創業公司的公信力，使創業成為無源之水，沒有源頭，增加未來的經營困難，增加失敗的風險，不利於創業公司生存和創業活動的良性循環。
2.政策資源浪費嚴重。目前，“政策優勢”已經成為大學生創業的最大助力。然而，由於缺乏對政策的介紹、整理和匯編，信息溝通不暢，企業家普遍不了解或不理解政策支持優惠的使用。同時，壹些創業政策提高了扶持政策的門檻，使得很多創業者難以享受到政策帶來的好處，導致政策的作用無法充分發揮，政策目標無法實現，政策資源無法發揮效用。比如，有調查顯示，65.66%的大學生創業企業是由創業團隊籌集的，只有11.53%的大學生創業企業獲得了銀行貸款。通過政府風險投資、風險投資和導師投資獲得創業資金的比例分別僅為2.9%、4.47%和1.32%。由此，根據政策設立的創業投資引導基金、創業投資基金、科技創業種子基金的申請受到諸多限制，導致創業者只能“飲鴆止渴”，而大量扶持資金客觀上處於閑置狀態，政策資源難以產生實際效益。
3.政策重置導致政策歧視。壹方面，政府在財稅、金融、培訓等方面為大學畢業或即將畢業的新生代浙商的產生和發展創造了良好的環境和條件，而非大學畢業生的弱勢企業家卻享受不到這些政策福利。另壹方面，大部分大學生創業者對壹些地方政府出臺的扶持中小企業的壹系列政策並不熟悉，比如《浙江省地方特色產業中小企業發展資金管理操作辦法》，政府在扶持大學生創業時也忽略了這些政策，這些政策同樣適用於大學生創業。按理說，無論是大學生創業企業還是非大學生創業企業，只要屬於中小企業，都應該有權享受國家和地方政府促進中小企業發展的政策支持。將大學生創業企業的申請與其他中小企業割裂開來的做法，不僅直接導致政策執行效率低下，而且使非高校畢業生創辦的小微企業處於不平等的競爭環境中，導致對非大學生創業企業的政策歧視，違背競爭法精神。
4.政策的目標和政策接受者的主觀需求是錯位的。調查顯示，目前大學生創業意願不強，大多只是在就業壓力下才考慮創業。創業成了大學畢業生就業失敗後的退路。如果可以在“高薪工作”和“自己創業”之間選擇，前者占76%。另有調查顯示，53.3%的大學生創業者認為工作後應該創業，33.3%的人認為畢業後可以直接創業，只有13.3%的人認為學生時代就應該嘗試創業。[6]可見，大多數創業者的目的是實現自己的利益和自我價值，而不是解決就業問題那麽簡單功利。但從政府的角度來說，創業扶持政策的主要目的是解決當前的就業壓力。顯然，政策給予者的主觀目的與政策接受者的主觀需求有很大偏差。換句話說，創業扶持政策並不具備直接促進創業者的功能。
5.缺乏分擔風險的機制和保障體系。壹般來說，風險包括物質資本風險、人力資本風險、精神資本風險和法律責任風險。調查顯示，70%的受訪者有過創業失敗的經歷，其中57%的人經營不善；28.6%的人資金周轉不靈；投資方向錯誤和技術落後各占4.8%。根據杭州市工商行政管理局2008-2011年6月底大學生創業企業註冊數量統計，杭州市大學生創業企業存活率高於28.06%。[7]這意味著，即使在中國大學生創業情況最好的地區，大學生創業企業死亡率也接近70%。換句話說，大部分大學生創業者最後都無法成功，甚至要承擔嚴重的法律責任。雖然人們不以成敗來評判大學生創業，但事實是，那些響應政策號召激情創業卻最終失敗的人，往往面臨著自責、家人的指責和外界的嘲笑，遭受著經濟、心理甚至法律的多重打擊，他們和他們的家庭可能會長期陷入生存發展的危機。但是，目前我國的政策和法律並沒有關註到這樣壹個創業失敗者群體，也沒有防範創業風險和為失敗者提供各種救濟的制度和措施。創業失敗率高，對提高創業率有副作用，會抵消創業扶持政策的效果，降低大學生創業的社會認可度，阻礙大學生向創業者轉變，不利於我國創業人才的產生和儲備。
第二，對現行創業扶持政策的反思
(1)合理性創業政策的本質是政府通過激勵機制對成本、風險和競爭壁壘施加影響，從而增加創業機會，促進初創企業的成長和發展。創業扶持政策是否合理，直接關系到創業動力能否激發和提高。
創業環境，提高初創企業存活率，促進企業發展。所謂創業扶持政策的合理性，主要是指政府從經濟社會發展目標的角度，對創業者的創業活動進行合理的預測、評估、引導、支持和規範。判斷政策合理性的標準可以概括如下:
(1)同義詞。即配套政策的制定和實施必須符合社會理性，遵循經濟規律，這包括政策出臺的必要性和實施的可行性。就必要性而言，包括兩個方面:壹是政策本身的出臺所要達到的價值目標是否必要，這對政策的合理性具有前提性意義，因為企業家的具體需求並不總是必要的，有些是扭曲的，有些是過度的，有些是因沖突而無法挽救或雖兼容但無法兼顧等。，並且需要選擇策略。二是政策執行作為壹種成本是否有必要。合理的創業扶持政策應該是實現創業者價值目標的必要條件，因為現實中的創業者必須思考自己創業後是否有條件實現發展目標，是否有條件和能力解決由此帶來的問題，是否有必要冒這個風險。因此，就政策出臺的可行性而言，外部環境和企業家自身的主客觀條件是制約企業家活動的外部因素，它們與企業家的需求和利益壹樣，是政策合理性的深層基礎。
(2)協同效應。也就是說，扶持政策的出臺既要符合創業者的個體利益，也要符合社會的整體利益和價值觀；既要滿足企業家的短期利益，又要考慮他們的長遠利益；不僅要考慮大學生創業者和非大學生創業者之間的利益平衡，還要考慮初次創業者和再次創業者之間的利益平衡。如果扶持政策不能兼顧所有利益群體的利益，人為地進行利益傾斜，政策本身是無利可圖的，甚至是有害的。
因此，政策利益分配是否公正公平是衡量政策合理性的另壹個重要尺度，它包括三個方面:壹是政策的出臺和實施能否促進生產力的發展；二是是否有利於社會穩定；第三是是否符合社會(包括企業家)的承受能力。現代經濟學和經濟法學者普遍接受的“有限理性假設”理論演繹了政府失靈問題。創業扶持政策是政府制定的，政府的理性是有限的，所以政府制定的創業扶持政策當然存在理性有限的問題。上述對創業扶持政策存在問題的分析也說明，我國各級政府出臺的創業扶持政策的合理性值得商榷:壹是從合法性上看，大部分大學生創業者主要是因為就業困難而不得不被動選擇創業，他們中的很多人並不具備創業的能力和條件；單純把大學生推向市場的政策，可能解決創業者眼前的就業困難，但可能導致不利於創業者長遠發展的問題；如果創業扶持政策主要是為了解決高校畢業生的就業壓力，鼓勵成千上萬缺乏創業能力和條件的高校畢業生盲目進入競爭激烈的市場，無異於讓他們當炮灰，壹些政府部門難免有推卸責任的嫌疑，容易導致政策的道德風險。二是在盈利方面，各級政府出臺的壹系列創業傾向性扶持政策，不僅難以兼顧各級創業群體的利益，而且過度、不當的傾向性扶持也不利於兩個同樣弱勢的小微創業群體公平競爭，破壞小微創業者之間的利益平衡，進而損害大眾利益。因此，我們應該反思目前的支持政策，並出臺具體政策保護所有弱小的創業群體，以糾正市場競爭造成的機會不公平。創業扶持政策不能作為解決大學生就業壓力的權宜之計，政策的重點不應該放在創業率的高低上，而應該放在創業成功率的高低和對失敗者的救濟上。只有提高成功率，自主創業率才會提高，弱勢創業者才有發展成熟的可能。
(B)必要性問題
市場經濟的本質是民主經濟，“經濟民主所關心或反映的是財富的平等”，[8]“其政策目標是財富的再分配和經濟機會與條件的平等”。[8]“為了平等地對待所有的人，並提供真正平等的機會，社會必須更多地關註那些天賦較低、出生於不太有利的社會地位的人。”[9]因為“政府對於緩解不平等、抵消壟斷扭曲和糾正外部經濟效應是必要的。”[10]因此，在市場經濟條件下，政府既是市場調控的主體，政府政策既是立法依據，又是執法保障。換句話說，政府創業扶持的必要性在於:它在保障就業和促進經濟發展中發揮核心主體的作用，發揮市場監管、宏觀調控和引導的作用；創業扶持政策的基本法理在於糾正市場外部性、不完全市場競爭和市場信息不充分。大學生創業者作為市場競爭中的弱者和經濟發展的後備力量，受到政府的傾斜保護、支持和引導。除了市場的自發調節，政府作為社會經濟幹預的主體，借助政策和法律手段平衡和協調經濟社會利益，追求壹種基於差別原則的資源分配正義。但必須認識到，我國大學生創業比例低、成功率低、創業難的原因是多方面的，既有自身的因素，也有我國傳統文化教育的影響，還有市場競爭的不規範。創業扶持政策不能解決大學生創業者在創業過程中遇到的所有困難，更不用說確保創業者創業成功。完全由政府承擔所有責任不利於創業型企業的成長和發展。因此，政府對大學生的創業活動只能結合不作為，即在扶持對象上，改變目前主要以應屆高校畢業生為創業扶持對象的做法，重點對有壹定工作經驗和經濟承受能力的人群進行創業扶持；在扶持功能上，要將政策扶持功能延伸到創業後期甚至創業第二、第三階段，從激發創業激情到確保創業成功，幫助創業者完成從“生存”和“發展”到“實力”和“持久性”的跨越。因此，雖然創業扶持政策的本質是激勵大學生創業，但必須具備以下特征:
(1)指導。不能通過行政權限強制創業，而是通過與創業者密切相關的經濟利益誘導，引導潛在創業者自願創業。
(2)時效性。創業的過程分為三個階段:前期、中期、後期。政策不應停留在創業初期，而應根據不同時期創業者的不同需求，制定不同的扶持措施，以增加創業機會，促進弱小企業的產生、成長和壯大。
(3)整改。政府的創業政策應針對所有弱小創業者，通過改善創業環境和提供優質公共服務來糾正市場失靈，建立公平競爭秩序，保護具有創業意識和創業能力的弱小創業者自主創業。
第三，大學生創業扶持政策資源的重新配置和優化
(壹)政府職責和政策目標的重新定位
在中國，成功的創業主要是家庭型創業和專業(技術)型創業。家族創業是基於家族現有的社會資源和社會聲譽。家庭的支持對創業的成敗有決定性的影響。通常這種創業風險和難度較小，更容易成功。專業(技術)創業主要是基於自身的能力和條件。它所依賴的資源、關系、信用與家族企業家不同，遠不如家族企業家。而且，關鍵是專業技術是否被社會認可。成功的關鍵在於能否掌握有限的資源，發揮其創造力和技術，並通過合理的運作獲得有效的管理和利潤。對於後者，外部資源的輔助會對創業者創業動機的產生和創業企業的發展產生很大的影響。外部資源援助主要指政府提供的各種政策和措施以及創業發展和安全環境。政府的政策和措施之壹是維持市場經濟的運作和公平，並確保創業活動不與公眾利益相沖突。如果妳不屬於以上兩種創業類型，那麽創業失敗的風險更高。“無資金、無經驗、無人脈”的大學生，大多是家庭式創業、職業式創業之外的創業者。他們有內在的缺點，需要更多的政策和資金支持，以及技術、信息和管理方面的咨詢和服務。雖然創業扶持政策是整個創業扶持體系中的重要壹環，但政府應堅持“有所為，有所不為”的有限論和“適度”幹預論，堅持政府(中央和地方)、高校、社會和創業者共同構建創業扶持體系。政府承擔的職責是通過制定和實施壹系列社會政策和法律規範來規範和引導高校、創業者和社會，完善創業的管理結構，培育全社會的創業創新環境，協調解決高校創業教育中的問題，回應創業者在創業中的壹系列活動。其中，創業的配套政策應包括:有利於創業的教育體系；有利於創業的社會救濟和援助體系；有利於創業的法律體系。企業家精神不僅僅是創建壹個組織，而是人們通過組合各種資源和條件來利用機會的動力和能力，這對任何企業家來說都是有價值的，以滿足其職業生涯的需要。所有的企業家(包括大學生和非大學生、貧困大學生和富二代大學生)都是新生代企業家的主要來源和推動區域經濟社會發展的後續力量，本質上沒有區別。因此，各級政府應重新制定全面的創業扶持政策，從鼓勵更多大學生創業作為首要目標，到促進弱勢創業者公平競爭，以提高創業成功率、化解創業風險、關心失敗者的生存和再發展、實現個人和社會利益最大化為最終政策目標。通過創業教育、政策扶持和法律制度，引導大學生和非大學生兩個創業群體中的弱勢創業者的創業活動符合國家促進就業、產業結構調整、財稅金融目標、科技發展等宏觀調控政策，規範和防範盲目有害的創業風險，造就壹大批具有創新精神的新生代創業者， 更加遵守競爭規則和經濟倫理，更加正確的利益意識和社會責任感，推動創業型企業從低質量向高質量發展。
(二)重新分配創業扶持政策體系
創業是壹個復雜、艱巨、持續的動態創新過程，是壹項高風險、有益於全社會的創新活動。所以讓企業家承擔所有風險顯然是不可能的，也是不公平的，需要政府、市場、社會和企業家共同承擔風險。因此，應積極構建以政府、社會、教育機構為主體，以“政、民、學”為分工的創業支持體系。由於創業可以分為第壹次創業、第二次創業、甚至連續創業和持續創業，根據國外創業政策理論，壹個完整的創業激勵-保障政策體系應該由六個子系統組成，即:(1)創業供給政策；(2)創業需求政策；(3)創業激勵政策；(4)企業家資源配置政策；(5)創業宣傳政策；(6)企業家市場的競爭政策。[11]顯然，對於社會而言，創業其實是壹個系統工程，需要落實各方面的配套措施才能取得成效。任何子系統的缺失都對創業產生負面影響。然而，我國目前的創業扶持政策主要屬於創業激勵政策、創業供給政策、創業宣傳政策和創業資源配置政策不完善，創業需求政策和創業市場競爭政策基本空白。因此，必須對其進行優化和改進。鑒於許多地方政府的創業扶持政策側重於創業前的扶持，而對創業中後期創業企業的成長和發展重視不夠，未來的創業扶持政策應從高校畢業生初次創業向畢業幾年並具備壹定創業條件和能力的人轉移， 並同時將政策扶持功能延伸到創業後期甚至創業二、三期，提高和鞏固創業成功率； 而且為創業失敗的人建立法律援助、社會保險、社會救助甚至心理撫慰制度，消除創業者的後顧之憂，從而形成與其他中小企業扶持政策法律緊密銜接的完整公平的創業政策法律支持體系。
(三)完善大學生創業扶持政策和法律制度
政策和法律作為兩種不同的治理工具，對創業支持具有重要價值。市場經濟是法治經濟。在法治社會，除了依靠政策資源，創業活動必不可少的要素之壹就是法律。現有的案例表明，對那些正在創業的大學生造成致命打擊的往往是法律問題，既有因為不懂法而違法的案例，也有因為不懂法而上當受騙的案例。有些結果甚至是非常痛苦和遺憾的。目前大部分關於創業的輔導材料只是引導大學生突破知識、經驗、心態、創新能力、財務問題等書本資料，很少談及創業可能涉及的法律問題，法律在創業中的地位和作用沒有得到應有的重視。顯然，法律應該成為大學生創業的必備知識。只有知法守法，依法保護自己的合法權益，才能保證大學生創業行動的穩定性和長期性。因此，應該為大學生提供法律風險防範教育、服務和救濟制度，包括公司法、合同法、勞動法、財稅法、商法、知識產權法、物權法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、產品質量法、廣告法、價格法、產權侵權、仲裁和訴訟法等。另壹方面，政策的特點決定了其缺乏穩定性、強制性和規範性。因此，應整合現有零星分散的各級創業扶持政策，將實踐證明行之有效的政策上升為法律，使地方政府對大學生創業扶持政策制度化、常態化、系統化、統壹化。目前全國範圍內的創業扶持體系缺乏龍頭法的指導，2002年頒布的《中小企業促進法》也沒有對扶持大學生創業做出專門規定。根據我國國情，大學生創業問題不是《中小企業促進法》能解決的。因此，有必要制定專門的立法，即《創業促進法》，旨在進壹步明確國家和各級政府創業扶持的必要性、合理性、合法性、可行性和適當性，確立國家(政府)、高校、社會和創業者(包括大學生創業者)為創業扶持體系的法律主體，明確各主體的權利和義務(責任)，引導和規範大學生創業行為。考慮到法律程序的復雜性和長期性，以及當地大學生創業的需求，如大學生創業較好的浙江省，可以在《創業促進法》出臺前，率先在全國範圍內制定地方性法規，明確政府創業扶持的範圍、力度、方式、程序、管理機構和監管部門等。
作者:王輝工作單位:浙江工商大學法學院
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