如何比較「三權分立」原則與「議行合壹」原則

對議行合壹的驗證，壹直是在與三權分立的爭論中得到解答的。正因為如此，議事與行政相統壹被視為社會主義國家的政權組織原則，而三權分立被視為資本主義國家的政權組織原則，被視為判斷社會主義制度和資本主義制度優劣的重要標準。這在實踐中產生了兩種相反的觀點。堅持審議與執行的統壹:在西方分權體制下，體現人民主權的議會作用正在弱化；無論在理論上還是在實踐中，三權分立都違背了主權在民的原則，是壹種資產階級的有限民主。堅持三權分立，意味著不受制約的權力必然導致腐敗。因此，必須實行三權分立，以權力制約權力，最終實現主權在民。兩者的優劣往往與“合”與“分”的內涵與外延不壹致有關因此，首先，我們只有了解了議行合壹與分權的基本內涵，才能得出結論。首先，對於議行合壹的概念有兩種不同的看法。壹種是側重於字面理解，即把審議和執行的統壹理解為代表權和行政權的結合，或者說代表機關和執行機關的結合，立法者和執行者是兩種角色。[1]這種字面上的理解顯然缺乏實際意義，因為這種理解是建立在對巴黎公社具體運作的理解上的，它錯誤地將議事與行政壹體化的原則等同於巴黎公社的具體運作，認為實施議事與行政壹體化的機關壹定是上面所列的“三合壹”，但實際上這是對議事與行政壹體化思想的誤解。第二種觀點認為，議行合壹原則的本意不在於政治組織、人事和職權是否統壹，也不反對國家機構之間的職能劃分，而是強調所有國家權力集中於代議制機關，民選機構對所有國家權力擁有全權。其基本含義在於強調代表機關與行政機關權力關系的同壹性，強調權力的單向作用和代表機關的最高地位。[2]顯然，這壹觀點得到了廣泛的支持。我國學術界對議行合壹與人民代表大會制度的關系有著截然不同的認識。如果有學者認為，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，其權力結構代表了人類政治發展的必然趨勢。也有學者認為，議行合壹理論在中國壹直被認為是經驗性的、不證自明的東西。從壹開始就提出要與資本主義三權分立劃清界限，反其道而行之，以示區別，制造區別。[3]雖然中國學者不斷批判議事與行政相統壹，但筆者認為，中國的人民代表大會制度是建立在議事與行政相統壹的原則基礎上的，並不是為了顯示與資本主義國家的區別。這裏有必要思考:討論和行動的統壹是社會主義國家特有的嗎？以英國為例進行分析。英國作為世界上第壹個實行代議制政府的憲政國家，被視為典型的“議會優先”國家，實行兩黨制。當其中壹個政黨控制議會時，它將組閣並選舉總理。這樣，政府實際上就是議會的執行委員會，所以行政權自然要服從立法權。司法權也受議會控制，其高等法院獨立於並制衡行政機關。基於上述分析，英國被認為是壹個議會制主權國家。那麽議會主權是否等於議事與執行的統壹？從理論上講，中國和英國都包含著知行合壹的因素。他們是國家的最高權力機構，不受任何其他權力機構的制約，因為全國人民代表大會或議會制定憲法、法律或法令。基於此，英國的代議制也被學術界認為是“議行合壹”。但這種觀點完全忽略了議會主權與議事和執行相統壹的根本區別，即直接民主。兩者的區別在於:第壹，英國議會主權是間接民主，帶有濃厚的精英色彩；議行合壹原則強調直接民主，主張民意，允許民眾直接參政，反對代議制。其次，英國議會主權認為議會和主權是委托的，即人民的民主權利必須通過代議制來實現；議行合壹原則主張“人民代表”不作為人民的受托人，而是與其他來自普通民眾的人民代表同行，行使主權。從這兩點來看，在議會權力和委托的關系下，議員必然要求精英主義；但在議事與行動相統壹的直接民主色彩下，這種精英主義是沒有存在的必要，甚至是反對的。因此，英國的議會主權並不等同於中國的議會與行政合壹。以上對中英兩國政治組織原則的分析，更多的是基於理論分析。從英國憲政現狀來看，2006年憲法改革法案通過後，英國可能設立最高法院。因此，英國議會的至高無上地位將發生巨大變化，即出現議會上下兩院、國王、政府和最高法院三方並存的局面，從而使絕對的“議會至上”走向相對的“議會至上”。那麽英國的議會至上就不能簡化為議會與行政的合壹。二、什麽是三權分立？與中國的議行合壹原則下的人民代表大會制度和英國議會至上原則下的內閣負責制不同，美國實行的是三權分立原則下的總統制。因為美國憲法明確規定了三權分立的政府結構和相互制衡、相互制約的政治組織原則。我們對三權分立原則的分析主要集中在美國。所謂三權分立，就是人民主權的國家權力分為三極:立法權、司法權和行政權。三權分立不僅著眼於“分立”，更強調“三權”的相互制衡、相互制約，從而實現以權制權，防止專制，實現民主。美國從英國殖民統治下獨立出來，接受了代議制間接民主，但不接受議會主權，更不接受議會與行政壹體化。它采納了立法、司法和行政機關三權分立的原則。理論上，這就產生了壹個問題，即聲稱代表民意的立法機關要受到其他非民意機關的制約，這與人民主權原則相沖突，削弱了人民主權。事實上，分權原則在美國的實踐中也有沖突。壹方面體現在其司法審查權的邊界上，涉及執法特權的司法審查和政治問題的不審查；另壹方面是國會和總統的權力邊界。國會和總統都有自己的選民基礎，當出現分歧時，他們各自對自己的選民負責。總統對立法有壹定的否決權，但國會沒有權力直接控制總統。彈劾雖然存在，但彈劾是壹種不應該頻繁使用的非常權力。因此，在實踐中，三權分立不僅降低了民意機關的地位，而且提高了行政長官的權力，這與人民主權相矛盾。三、立法機關壹元化與三權分立關系的界定通過以上分析，如果權力結構中存在三極，那麽無論是三權分立還是立法機關壹元化都是壹樣的。區別在於代議制機關的權力層級不同，進而導致不同的政治運作模式，以及人民主權能否真正實現的問題。在三權分立的原則下，三權地位平等，三個機構在兩個或多個方向上受到制約；但在審議與執行相統壹的原則下，國家最高權力掌握在代表機關手中，三者地位不平等，因此制約是單向的。正如壹些學者所指出的，兩者都是實現民主的理念，在實現民主的前提下，會以不同的路線達到相同的目的。就中國而言，人民代表大會制度並不比西方的議會主權和三權分立優越或低劣。每個國家的政治和政治制度都與本國的歷史發展、國情和文化傳統有關。既然社會主義國家和資本主義國家在政治制度上的本質區別是它們所體現的階級統治的內容和本質不同；那麽，就沒有必要把議行合壹和三權分立作為區分兩種制度優劣的標準。總之，世界上沒有完美的理論，因為社會物質存在和人的理性都是有限的，標榜完美口號的理論最終都會在制度層面付諸實踐。議行合壹，三權分立也是如此。衡量政治權力配置合理性的標準是看它是否真正實現了人民主權。因此，在實踐中，無論是議行合壹，還是三權分立，都應該揚長避短，以達到我們所追求的民主目標。