在人們的傳統觀念中，黨組織的意誌就是人民的意誌，所以否決黨選擇的候選人就是否決黨的領導。在壹個政治至上的時代，這樣的政治錯誤可能會帶來災難性的後果。陜西佳縣劉鄉“壹鄉兩鄉”事件，是當地組織部門錯誤地把提名權當成了任免權，違背了組織原則，破壞了國家的法制。因此，應當由組織部門和國家權力機關及時予以糾正。
我們關註這壹事件，不僅僅是因為當地組織違反了組織原則，越權行事。而是想分析壹下中國的政治機構，尤其是鄉鎮壹級，存在哪些深層次的問題。
鄉鎮政府面臨著特殊的問題。
在我國憲法中，政權結構分為中央、省、縣、鄉四級(憲法第30條)。在實際操作過程中，出現了副省級和地區行政機構。但無論怎麽變，鄉鎮壹級組織都沒有根本改變。在民主改革過程中，鄉鎮政府直接面對擁有自治權的村級組織。因為村民按照村民委員會組織法實行村民自治，鄉鎮壹級政權機關實際上處於自治和民主選舉之間。鄉鎮壹級政權機構的發展，要麽是自治制度的延伸，要麽是對傳統政權結構模式的維持，鄉鎮壹級的領導機構通過人民代表大會直接選舉產生。鄉鎮壹級政權機構建立的秘密在於，如果實行人民代表大會選舉制度，那麽各自治單位必然傾向於選擇能夠為自己爭取最大利益的候選人。由此，鄉鎮政府實際上也面臨著中國國企董事所面臨的問題。如果鄉鎮政府保護的是國家的利益，那麽可能得不到自治組織的大力支持；如果鄉鎮政府保護的是國家的利益，那麽可能得不到自治組織的大力支持；如果鄉鎮政府代表自治組織的利益，可能會失去上級組織的信任。這種政治困境在過渡時期的民主發展過程中必然會出現。如果進壹步擴大自治範圍，比如鄉鎮壹級直選，賦予鄉鎮壹級組織更多的自治權，固然有利於維護地方穩定，但也可能導致政令不能及時傳達，黨的政策不能落實的局面。其實組織部門也是左右為難，無法做出選擇。這種選擇雖然有觸犯法律的精神，但也是在保證政令暢通、黨的政策及時落實的前提下的果斷選擇。可以說，中國的民主自治從壹開始就遇到了水土不服的問題。在中國古代社會的政治治理結構中，政府的控制長期停留在縣壹級，鄉村自治往往在縣政府之下實施。由於縣級政府掌管國家的法律，對農村人民發號施令，我國農村長期實行“虛實結合”的雙重治理模式。“官不下鄉”已經成為中國政權治理結構的常態。中華人民共和國成立後，鄉壹級治理機構的設立，雖然便於組織動員群眾，但客觀上縮小了農村的自治空間，增加了農民負擔，加劇了村民與政府官員的矛盾，從根本上削弱了憲法規定的自治制度，侵犯了村民的基本政治經濟權利。
目前，我國鄉鎮壹級政府機構中約有13162萬人需要農民供養，平均每68個農民就要供養壹個幹部。鄉鎮級政府機構所需資金占農民負擔的40%以上(新華社2004年3月1報道)。因此，如果鄉鎮機構改革不從根本上解決，組織部門選派的鄉長和鄉鎮人大選舉並存的局面仍會出現。因為這是不合理的政治體制帶來的問題。
解決方案有兩個:壹個是實行“政府不下鄉”的傳統治理模式，徹底取消鄉壹級政權機構，讓農民在村民自治的基礎上實行鄉壹級村民自治。中國曾經實行的人民公社制度實際上是自治的初步嘗試，但由於在特殊的社會環境下被賦予了太多的革命色彩，實際上是壹種失敗的制度。今後，鄉鎮壹級自治組織的成員應由自治單位在村莊自治的基礎上通過自治章程選舉產生。在這個過程中，可以通過制定完善的自治法來協調政府機關與自治單位之間的關系，引導自治機關正確處理內部成員單位之間的關系，鼓勵自治團體之間廣泛的橫向合作。另壹種是通過減少鄉鎮機構來達到還權於民的目的。目前，中央政府已經開始合並和精簡鄉鎮機構。截至目前，全國已有25個省份基本完成了鄉鎮合並，鄉鎮總數由合並前的4.64萬多個減少到3.9萬多個。中國5年合並7400多個鄉鎮，平均每天合並4個鄉鎮(新華社2004年3月1報道)。
需要註意的是，鄉鎮合並後，我國仍有近4萬個鄉壹級政權機構。他們仍然給當地農民帶來沈重的負擔。能否從根本上調整中國的政治結構，徹底砍掉鄉鎮壹級的政治機構，在更大範圍內實現村民自治？
自治制度歷史悠久。
無論歷史還是現實，自治之路都是曲折而漫長的。前南斯拉夫是壹個完全自治的民族國家。在前南斯拉夫領導人的倡議下，南斯拉夫工人通過自治協議確定他們之間的相互關系，聯合勞工組織、其他組織和同壹機構的權利和義務通過自治協議確定。事實證明，沒有強有力的中央領導，南斯拉夫的自治協議只能導致國家的崩潰。中國實行的民族區域自治制度不同於傳統的自治概念。在憲法和法律的規範下，各民族自治地方的立法機關根據當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準後實施。除了前南斯拉夫，其他壹些國家也有自己的自治制度。比如英國盎格魯撒克遜時代，就有所謂的自治城市。這些城市有自己獨立的立法、行政和司法系統，盡管它們受上級行政機關的管轄。自13世紀以來，自治市的法官壹般都是市政府高級官員，市長是法院的重要成員。這種高度自治的制度安排，與中國古代的郡縣制非常相似。在美國，弗吉尼亞也出現過類似的自治市，威廉斯堡、洛夫洛克和裏士滿都是通過特許獲得自治市地位的。但民主政治的發展，使得英美的自治城市逐漸減少。但這種脫胎於自治城市的制度，後來直接或間接地影響了英美兩國的憲政制度。19世紀，英美的自治城市逐漸交出管轄權，但普遍擁有財政自主權。自治城市可以設立警察，選舉議會，組成受國王保護的完善的自治體。在蘇格蘭，這種自治制度延續到了20世紀。
事實上，作為國家治理結構的重要組成部分，自治制度出現的更早。在公元前90年到公元前89年的盟軍戰爭中，羅馬統治的地區出現了所謂的公民自治。公元前44年後，公民自治體成為實現自我管理的自治城鎮的統稱。自治制度與現代民主制度既有聯系又有區別。自治制度是古代社會壹個地區自我管理的產物，而民主制度是在更大範圍內自我發展的制度。自治區也有民主，但民主的結果往往是自我管理，是壹個相對封閉的體系。自治系統沒有侵略性。對外，主要解決與中央政府和其他國家權力機關的權力安排問題。對內主要依靠章程和自制章程來調節成員之間的關系。民主存在於自治制度中，但也是自治制度的破壞者。在現代民主制度下，自治制度有壹定的發展空間，但自治制度本身會受到民主選舉的挑戰。解決區域自治組織與政治機構之間的緊張關系，往往取決於憲法和法律。因此，壹些具有自治傳統的國家往往通過憲法來解決自治組織與政治機構之間的矛盾。
在中國，除少數民族地區實行區域自治外，城市居民委員會和農村村民委員會由國家專門法律規定。自治組織成員有權參加基層鄉鎮政府機構成員的選舉，鄉鎮政府機構成員必須對上壹級國家行政機關負責，這本身就是壹個矛盾。如果沒有完善的法律對各種權力的分配做出妥善的安排，那麽，鄉鎮政府作為國家權力機關的最基層單位，實際上很難把握平衡。如果鄉長維護村民自治組織成員的合法權利，那麽他將獲得必要的選票；如果鄉長執行上級的命令，不遵從村民的意願，那麽他必然會失去選票。“壹鄉兩鄉”事件說明，無論是國家政權機關，還是農村自治組織，都需要在最基層的政權單位有自己的代言人。在壹些地方，由於沒有實現權力平衡，地方選舉的發言人和根據組織原則任命的發言人同時並存。
這是轉型期中國必須忍受的痛苦。在政權組織形式尚未完全理順、村民自治不斷發展、民主意識逐漸高漲的時代，這種現象有其歷史必然性。就像當初討論國企廠長應該代表誰的利益壹樣，在鄉鎮層面，也出現了鄉長應該代表誰的利益的問題。作為政府的公務員，鄉長自然應該代表政府的利益，但由於鄉長直接面對村民自治組織，他不得不處於政治組織和自治組織的擠壓中間。“壹鄉兩鄉”從表面上看是壹個違反法制規定的程序安排的問題，但從更深層次分析，它表明中國的自治組織和政治機構正面臨著巨大的張力。如果不重視這種張力，那麽中國的自治制度就會畸形，就像“壹鄉兩鄉”壹樣。因此，“壹鄉兩鄉”事件提醒我們，在民主發展過程中，必須系統思考中國的政治結構與村民自治的關系。這也會出現在城市居民自治制度中。
在我看來，自治系統是建立在充分信息基礎上的自我管理系統。如果信息不充分，那麽自治制度的實施可能會增加成本，增加自治組織成員的負擔。即使在現有的自治組織內部，自治組織與成員之間的權力也要謹慎分配，防止自治組織損害自治成員的基本利益。在自治組織之外，應實行休養制度，並為自治組織的發展提供必要的政治空間。也就是說，自治組織要建立各種協會充當政權機關，通過章程實現真正的自我管理、自我服務、自我發展。現行的鄉鎮體制應該逐步退出中國的歷史舞臺。現有的鄉鎮機構可以重組為縣級政府的市場服務機構和協調機構，縣級政府應該成為中國政權的最基層單位。縣級政權機關可以建立司法和行政系統，並設立必要的職能部門協調自治組織之間的關系。
鄉鎮機構合並只是第壹步。
“官不下鄉”既是中國歷史的常態，也是中國未來政治改革的必然趨勢。鄉鎮合並只是中國政治改革的第壹步。在未來的行政改革中，我們應該同樣重視精簡政府機構和改善自治組織。在充分發揮村民自治的主動性、創造性和積極性的同時，逐步減少國家政治機構的層級，利用自治組織成立的協會作為自治組織與政治機關之間的紐帶，緩解自治組織與政治機關之間的緊張關系。中央政府要實行扁平化管理，逐步把政權中心轉移到省、自治區、直轄市壹級。中央政府負責國防、外交和憲法規定的地方法規，實現地區的可持續發展。縣級政權機關作為省級政權機關的執行機關，享有完全的行政權和司法權。
事實上，中國的人民代表大會制度為中國的政治體制改革提供了巨大的空間。目前存在的主要問題是人大作為權力機關的職能沒有得到充分發揮，行政主導的政權模式在很多方面侵犯了公民的合法利益。甚至在壹些領域，組織部門作為執政黨的機構，超越法律的規定，直接行使政治機關所擁有的權力。這使得中國的憲政制度在少數地區無法實施。
在中國人的思想中，“大壹統”的概念由來已久。這種觀念為中央集權國家的建立提供了豐富的社會土壤。中國古代聖賢對政治權力的治理結構進行了許多嘗試，但在王權的根深蒂固的影響下，任何分權的想法都無法付諸實踐。每壹次強行分封制，最後都演變成了實現中央集權的血戰。中國的歷史似乎處於統壹與分裂的拉鋸戰中。直到20世紀，中國人才徹底明白，主權回歸後，選擇哪種地方制度，直接取決於生產力的發展水平。如果不能按照生產力發展水平的要求建立必要的政治機構，那麽地方經濟就不能得到充分發展。在某些情況下，政治機構的不合理設置也可能破壞生產力的發展。損害人民的根本利益。因此，在政治體制改革方面，也要大膽解放思想，在憲法和法律的指導下，允許不同地方根據當地實際生產力發展水平的需要，采取包括不同行政結構在內的不同政體模式。
目前，我國沿海和內陸生產力發展極不平衡，即使在同壹個省份，不同地區的生產力發展水平也有很大差異。采取“壹刀切”的行政架構，而不是根據不同地區的實際需要設置必要的政治機構，會極大地阻礙不同地區生產力的發展。允許經濟發達的省份在條件允許的情況下逐步推進行政改革，嘗試在村民自治的基礎上建立政權機構的新模式。在充分征求公眾意見的情況下，可以在少數城市推廣直選制度。在降低組織成本和提高管理效率的前提下，國家最高權力機關應當修改國家法律，允許個別地區探索和實行有利於當地生產力發展的行政管理模式。
在通訊手段極度不發達的過去，行政信息壹般都是通過行政系統傳遞的。因此，行政機構的設立往往強調自上而下的對口。現代社會，信息傳遞的渠道很多。在法制非常透明的情況下，很多信息可以通過外部社會渠道傳遞。所以在行政機構的設置上，不需要上下。只要在憲法和法律中明確規定行政機關的權力，並完善相關的選舉程序，行政機關的多樣性就不會破壞主權的統壹性，降低行政效率。
中國行政改革首先需要轉變觀念。經濟體制改革不能大刀闊斧，行政體制改革要慎之又慎。憲法確立的人民代表大會制度為中國的政治體制改革提供了巨大的空間。當務之急是完善人民代表大會制度，積極建立更加親民高效的政府。機構的減少可以減輕農民的負擔，增加農民自主的空間。但是，如果政府機關的工作人員不是民主選舉產生的，行政結構極不合理，那麽村民自治制度就無法實施，“壹鄉兩鄉”的怪事就會不斷出現。因此，我們應該透過“壹鄉兩鎮”的案例看到中國行政體制改革的緊迫性，冷靜思考近年來中國政治體制改革的得失。當每壹項制度的設計都是為了減輕農民的負擔，最大程度地滿足人民的需求，但每壹項制度都已經嚴重變形，我們就必須認真考慮制度之間的兼容性。當村民委員會自治制度與現行行政體制發生沖突時，我們必須找出癥結所在，設計新的制度，並找出制度之間的匹配渠道。
簡單來說，“壹鄉兩鄉”事件表明，中國的農村自治制度與國家的行政制度存在差距，中國的鄉鎮行政制度需要改革，中國的自治制度需要謹慎發展。在這個過程中，我們必須正視不同地區生產力發展的不平衡，允許不同地區選擇不同的行政機構。