司法審查的獨特原則

中國現行的行政行為司法審查標準(壹)中國現行的行政行為司法審查標準。我國行政行為司法審查的標準是在總結司法實踐經驗和借鑒國外司法審查標準的基礎上形成的，並以成文法的形式規定在行政訴訟法中。[15]根據我國《行政訴訟法》第五十四條規定，我國對行政行為的司法審查主要有七個標準:(1)證據是否確鑿；(2)適用的法律法規是否正確；(三)是否符合法定程序；(4)是否超越權限；(五)是否不履行或者拖延履行法定職責；(6)是否濫用職權；(7)是否顯失公平。對於上述標準，中國學術界有不同的分類。壹種觀點認為，上述標準可以概括為合法性標準和合理性標準兩個方面，其中合法性標準包括主要證據是否確鑿、充分，適用的法律法規是否正確，是否符合法定程序，是否超越權限，是否不履行或者拖延履行法定職責；合理性標準包括是否濫用權力，是否體現公平。[16]另壹種觀點認為，我國行政行為司法審查的標準只有合法性，沒有合理性。濫用權力和顯示公平屬於合法性的範疇。[17]筆者贊同第壹種觀點，認為第二種觀點既不符合立法原意，也缺乏足夠的說服力，容易造成行政訴訟法與行政復議法對“合法性”理解的嚴重沖突。(二)我國現行行政行為司法審查標準的缺陷從形式上看，我國司法審查的上述標準與國外基本相似，如審查事實問題和法律問題，采用程序標準和合理性標準。但仔細分析，我國的司法審查標準與國外有顯著差異，進壹步顯示了我國司法審查標準的缺陷。1.重視對行政行為事實問題和法律問題的審查，采取全面嚴格的審查標準。這與大陸法系國家基本相同，但與英美等國根據司法審查的力度確定彈性司法審查標準不同。我國《行政訴訟法》對事實問題的審查，即證據是否確鑿，規定了非常全面、寬泛、嚴格的審查標準。證據確鑿是指實施具體行政行為的證據確實、充分，包括證據質和量兩方面的要求。它要求法院不僅要對現有證據進行全面審查判斷，必要時還要主動收集證據或要求當事人補充；我們不僅要考察事實的合理性，還要考察事實的正確性。這種全面而嚴格的審查標準是我國威權主義訴訟模式、追求客觀真實和實事求是、行政程序制度不發達的產物。對於法律問題，我國行政訴訟法也規定了嚴格的司法審查標準，如適用的法律法規是否正確，是否符合法定程序等。“在我國司法實踐中，法院對行政行為法律適用的審查標準應歸為嚴格標準。法院往往用自己對法律規範的理解和選擇來衡量行政機關對法律規範的適用，並在此基礎上作出合法性的判斷。”[18]應該說，“由於我國司法審查的歷史並不長，政府本位意識強，守法意識弱，再加上缺乏完備的行政程序，面對無孔不入、經常出軌的行政權力，在司法審查中必須執行嚴格的審查標準。”[19]但是，對行政行為的事實問題和法律問題進行嚴格的、等強度的司法審查，其弊端也是顯而易見的。壹方面混淆了行政權和司法權的本質區別，導致法院以自己的判斷來判斷事實。另壹方面，也不利於發揮行政機關和法院各自的優勢，提高訴訟效率，調動行政機關的積極性。事實上，由於行政事務的專業性和技術性特點，決定了法院對事實和法律的區分能力在很多情況下未必優於行政機關。因此，恰當區分法律問題和事實問題，建立靈活的司法審查標準就顯得尤為重要。2.註重對行政行為的實體審查和程序審查。但是，與國外不同，我國對行政行為的程序性審查僅限於法定程序的審查。根據行政訴訟法的規定，具體行政行為違反法定程序的，人民法院應當裁定撤銷或者部分撤銷，也可以責令被告作出新的具體行政行為。這樣就把法定程序是否合法作為行政行為司法審查的標準。眾所周知，中國有著悠久的“重實體輕程序”的傳統。行政訴訟法將是否違反法定程序作為司法審查的重要標準，首次將程序上升到實體並重的地位，體現了程序與實體並重的原則，是我國行政法史上立法理念和技術的重大突破。[20]但我國《行政訴訟法》規定的“違反法定程序”是指違反法律法規的程序。[21]行政程序除法定程序外，還包括非法定程序。《行政訴訟法》將是否違反法定程序作為司法審查的重要標準，表明法院不能判決或撤銷不違反法定程序但違反非法定程序的行政行為。目前我國法定程序不違法但不違法的現象比較普遍，主要是因為我國現行的行政程序立法極不完善。除了行政處罰法規定的程序外，其他大多數行政行為仍然缺乏嚴格的程序規定。事實上，即使未來我國制定統壹的行政程序法，由於實際情況的復雜性和多樣性以及立法技術和立法者認知能力的限制，行政程序立法也不可能盡善盡美，必然會存在程序漏洞。因此，如果僅以法定程序作為行政行為司法審查的程序標準，那麽我國司法審查的程序標準將過於狹窄，無法給予相對人應有的司法救濟。3.重視行政行為的合法性審查標準，淡化或忽視合理性審查標準，也與國外不同。從《行政訴訟法》第54條的規定來看，我國司法審查的標準既包括合法性標準，也包括合理性標準，適應了世界各國行政法發展的趨勢。然而，中國的《行政訴訟法》並沒有得到應有的重視，也沒有像其他國家那樣發展出自己的壹套理論。這不僅是由於行政訴訟法的立法缺陷，也是因為司法機關過於自我約束。(1)以合法性標準拒絕合理性標準。根據我國行政訴訟法“人民法院審理行政案件，審查具體行政行為的合法性”的規定，確立了我國行政行為司法審查的合法性標準。《行政訴訟法》的這壹規定容易導致壹種根深蒂固的誤解，即法院只能審查具體行政行為的合法性，而不能審查合理性，導致《行政訴訟法》第54條規定的合理性標準往往處於虛置狀態。(2)合理性審查缺乏明確的標準。《行政訴訟法》雖然規定了“濫用職權”和“顯失公正”兩個標準，但沒有明確的立法解釋或司法解釋，也沒有明確界定什麽是“濫用職權”和“顯失公正”。對於過於依賴規則的法院來說，這兩個標準過於抽象和籠統，不具有可操作性，因此往往被束之高閣。比如，從近年來法院處理行政案件的情況來看，沒有壹例是以“濫用職權”為由作出判決的，以“顯失公正”為由作出判決的更是鳳毛麟角。(3)合理性標準適用範圍狹窄，導致行政復議法與行政訴訟法脫節。《行政訴訟法》規定，顯失公正標準只能適用於行政處罰領域。但是，在行政執法領域，不僅僅是行政處罰領域存在合理性問題。《行政復議法》和《行政訴訟法》都規定，公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照《行政訴訟法》的規定向人民法院提起行政訴訟。行政復議決定既包括對具體行政行為合法性進行判斷後的結論，也包括對不適當的具體行政行為進行審查後的結論。這裏有壹個問題，就是除了行政處罰顯失公正之外，是否還可以起訴不當的行政復議決定？根據《行政訴訟法》第54條的規定，答案應該是否定的，顯然，在這壹點上，《行政復議法》與《行政訴訟法》之間，甚至與《行政訴訟法》的內部規定之間，存在著脫節。因此，在行政自由裁量權不斷擴大的情況下，我國現行司法審查的合理性標準既不利於其發揮應有的作用，也不利於相對人合法權益的維護。三、我國行政行為司法審查標準的完善鑒於我國行政行為司法審查標準存在的上述問題，我國應借鑒國外司法審查標準的有益經驗，適應WTO規則的基本要求，完善我國現行的行政行為司法審查標準。1.建立靈活的司法審查標準。我國的法律傳統和訴訟觀念基本屬於大陸法系，因此司法審查的標準與大陸法系相似。但近年來，隨著我國審判方式的改革，傳統的職權主義訴訟模式逐漸被消解，對抗制的訴訟理念初步確立，這就要求我國的司法審查標準積極應對，確立靈活的司法審查標準。作為行政權與司法權關系的“調節閥”，司法審查的標準既不能過於寬松，也不能過於嚴格。有必要結合行政案件所涉問題的性質，確立靈活的司法審查標準。壹般來說，對於壹個問題，可能是事實問題，也可能是法律問題，也可能同時涉及法律和事實問題。因此，(1)對事實問題進行了有限審查，采用了合理性審查標準。“法院不能用自己的判決代替行政機關的判決。法院只審查行政機關的判決是否合理公正。即使是同壹個證據事實，法院自己的判斷和行政機關的判斷也是不同的。只要行政機關的判決合理，法院還是應該尊重行政機關的判決。”[22]但是，法院不能完全放棄對事實的審查。(2)對於法律問題，除了公共政策的選擇和技術法規的解釋，法院應當進行完整的審查，審查行政機關是否越權、違反程序、正確適用法律法規。對於涉及公共政策選擇和技術法規解釋的問題，法院只進行合理性審查。只要行政機關的判決在法律規定的範圍內，法院就應該給予相應的尊重，不能用司法權代替行政權任意否定行政機關享有的自由裁量權。但在很多情況下，法院尊重行政機關對法律問題的判斷，並不意味著法院放棄了對法律問題的最終裁決。只是意味著法院可以認可行政機關在法律問題上的判決，最終決定權還是在法院手裏。[23] (3)對於既涉及法律又涉及事實的問題，法院應充分發揮其司法能動性:對於重要的社會公益性、專業性、技術性問題，可主要作為事實問題進行有限審查；其他問題可以主要作為法律問題來研究。這樣，根據事實問題和法律問題的適當區分，確定不同的司法審查強度和標準，既有利於法院和行政機關發揮各自優勢，調動行政機關積極性，也有利於提高訴訟效率。當然，法院對法律問題和事實問題的審查力度不是機械的，要根據行政案件的具體情況靈活運用。2.為正當法律程序的司法審查確立標準。如前所述，我國現行法律程序被視為行政行為司法審查的程序標準，導致司法審查的程序標準過於狹窄，無法給予相對人應有的司法救濟。為此，可以借鑒國外司法審查程序標準的經驗，引入正當程序標準。壹方面，應加快行政程序立法步伐，將正當程序原則融入行政程序立法；另壹方面，應修改現行行政訴訟法，確立我國司法審查中的正當程序標準。這樣才能發揮正當程序標準彌補法律程序漏洞的作用。在我國，確立正當程序審查標準不僅是彌補行政程序漏洞的需要，也是我國政府履行入世承諾的基本要求。WTO規則主要是在市場經濟發達國家主導下制定的，比如美國。它必然會受到這些國家法律制度的影響，反映它們的利益以及正當程序原則。WTO雖然沒有在協定文本中直接使用正當程序的概念，但在很多地方對行政行為程序的正當性有原則性的規定。比如GATT第10條第3款和TRIPS第41條第2款，要求公平、公正、合理。GATT第10、13、16、19條和《GATS》第3條對透明度的要求；TRIPS第41條第2款和GATS第6條第3款要求經濟和及時的程序；等等，都體現了正當程序原則的基本要求。WTO是以強制性規則為基礎的政府間國際組織。中國已經加入世貿組織，這意味著我們的政府應該履行世貿組織的基本規則。因此，確立正當程序的司法審查標準應該是完善我國司法審查制度的壹個重要方向。3.確立司法審查的合理審查標準。事實上，合法性審查和合理性審查反映了行政行為的司法審查程度。從法律的正義和合理性價值出發，我國應擴大合理性審查標準的適用範圍，深化行政行為司法審查的程度，使合理性成為與合法性標準並列的行政行為審查的基本標準，這不僅體現了世界各國行政行為審查標準發展的共同趨勢，而且適應了現代行政法治從傳統的形式法治向實質法治發展的趨勢，也是我國行政法治發展的根本要求。首先，這是現代行政法治發展的根本要求。現代行政法治已經從傳統的形式主義法治發展到實質法治。這種轉變要求行政權力的運行既要在形式上符合實在法的要求，即行政的合法性，又要符合理性、公平、正義的要求，即行政的合理性。其次，這是保護公民合法權益的要求。合理性審查標準是為了應對行政自由裁量權的擴張而出現的。行政自由裁量權的擴大容易造成濫用，侵害相對人的合法權益。合理性標準的確立為司法機關控制行政自由裁量權提供了基本依據，從而為保護公民合法權益不受自由裁量權的侵害提供了依據。第三，這是保證行政復議法和行政訴訟法銜接的需要。如前所述，《行政復議法》與《行政訴訟法》之間，以及《行政訴訟法》內部規定之間存在壹些不協調之處。解決問題的途徑在於在行政訴訟法中確立司法審查的合理性標準，使合理性成為與合法性並列的標準，有利於維護法律的統壹性和權威性。最後，這也是應對WTO的必然要求。WTO協議中的許多條款對我國現有的司法審查標準提出了更高的要求。如GATS所規定的，各成員應保證行政決定的審查程序將在事實上得到客觀公正的審查。關貿總協定還規定對成員國的行政救濟制度進行國際審查。如有要求，實施本程序的締約方應向所有締約方提供有關本程序的詳細信息，以便所有締約方判斷和決定本程序是否符合GATT的要求。符合要求的壹個重要標準是，這些現有的機制和程序事實上是否客觀和公正。這說明司法審查不僅要符合合法性標準，還要符合客觀公正的實體標準，即合理性標準。當然，必須指出，合理性標準的確立並不意味著司法機關可以對自由裁量行為進行任意的、無限制的司法審查，而是存在的問題。壹方面，審查裁量行為合理性的目的不是用司法權代替行政權，而是對行政權進行限制。合理性審查是必要的，不僅是出於保護個人權益的需要，還因為“司法審查的存在對行政人員有壹種心理壓力，可以督促其謹慎行使權力”[24]，盡可能不做不盡人意的事情。認為合理性審查是為了尋求司法機關最合理、最完善的行政決定是不正確的。另壹方面，裁量行為的合理性審查程度要通過合理性標準的具體化來體現。換句話說，自由裁量行為可以審查到什麽程度，取決於合理性審查的具體標準的確立。因此，建立合理性審查的具體標準就顯得尤為重要。為此，我國可以借鑒國外的經驗，如德國的比例原則和英國的越權無效原則，明確規定立法中“非合理性”的表現形式，如目的不當、任意性和任意性、考慮無關因素而不考慮相關因素、不作為和拖延等，使合理性審查具有可操作性。同時，為避免合理性審查標準的漏洞，增強合理性審查的靈活性，我國還應盡快建立司法審查判例法制度，以適應行政案件多元化、復雜化的要求。