作為全球性的多邊貿易規則，WTO規則規範了締約國政府的行政行為。正如世界貿易組織所宣稱的，WTO規則“是世界上大多數貿易國家通過談判簽訂的，為國際商務活動提供基本的法律規則，其本質是契約，約束各國政府將其貿易政策限制在約定的範圍內”。中國入世後，首先受影響的不是“企業”，而是“政府”。中國的依法行政將不再是國內的行政管理問題，而將更多地受到國際協定的制約。行政機關及其工作人員對此必須有充分的認識，積極應對WTO規則對我國行政法治建設提出的新課題。本文擬從法律依據、行政行為、行政救濟制度等方面探討中國加入WTO與依法行政的關系。
壹、WTO規則與中國政府行政行為的基礎
加入WTO意味著WTO法律規則將成為我國行政法的重要淵源，所謂“依法行政”在其基礎上將發生重要變化。
眾所周知，WTO是世界上唯壹處理國家(單獨關稅區)之間貿易規則的國際組織。其成立的目的主要是盡可能促進貿易的自由流動，消除貿易壁壘，鼓勵締約方政府嚴格遵守世貿組織的規則和紀律，履行承諾，保持其貿易政策的透明度和可預測性。
世貿組織的法律基礎是《關於建立世界貿易組織的馬拉喀什宣言》及其附件中的壹系列適用協定。《世貿組織協定》是壹項國際條約，由各成員的立法機構通過憲法程序正式批準。在批準這壹協議時，立法機構也承擔了使國內立法符合世貿組織規則的義務。
這壹系列協定確定了壹些基本的法律原則，為國際商務活動提供了基本的法律規則，為締約國政府的對外貿易管制提出了基本的法律框架。《建立世貿組織協定》第16條明確規定，“各成員應保證其法律、法規和行政程序符合其在附件協定中規定的義務”。這也表明世貿組織成員有義務使其國內立法符合世貿組織的協議。《對GATT 1994第24條的解釋和理解》在原第24條的基礎上，還增加了“成員對遵守GATT 1994負有完全責任”。締約壹方(國家)應采取壹切可能的合理措施，保證其領土內的政府和當局以及地方政府和當局能遵守本條例的規定。“如果地方政府未能遵守相關規定，議員甚至可能被要求提供賠償。
因此，無論從WTO性質、法律地位還是WTO規則來看，WTO都是對締約國政府的對外貿易行政管制行為和相關的國內經濟管理行為進行約束的。《中國與世界貿易組織關於中國加入世貿組織的議定書》第19條規則詳細規定了中國國內的行政問題，沒有壹條涉及企業行為。個人或企業，雖然是對外貿易活動的主體，要與本國和其他國家的法律打交道，但不是WTO協定的締約方，也不是WTO權利義務的直接接受者。因為，WTO規則的主要對象不是作為單壹主體的經濟交往，而是作為壹個整體的壹國政府行為。例如，透明度原則要求成員實施的所有與國際貿易有關的法律、法規、司法判決和行政決定都必須公布，甚至壹個成員政府與另壹個成員政府締結的影響國際貿易的協定也必須公布。這壹切顯然是針對所有WTO成員國政府的。入世後，WTO規則無論是轉化為國內法還是直接納入國內法，都將成為我國行政部門和司法部門實施WTO協議的法律依據之壹，即我國對外貿易行政管制的重要法律依據。
事實上，即使按照中國現行法律，WTO規則在中國現行法律中的重要地位也是顯而易見的。我國《民法通則》規定:“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國民法有不同規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外”；最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《民事訴訟法》1987《關於辦理涉外案件若幹問題的規定》也指出:“國內法和部分國內規定與我國承擔的條約義務相抵觸時，適用國際條約的有關規定。中國不能以國內法為由拒絕履行國際條約義務。”毫無疑問，在處理涉外民事案件時，條約優於國內法已成為壹項基本規則。
加入世貿組織後，在處理涉外民事案件時，如果國內法與世貿組織規則不壹致，應首先適用世貿組織規則。WTO規則已成為我國法律體系中極其重要的組成部分，其效力高於國內壹般法律、行政法規、地方性法規和規章。因此，中國加入世貿組織後，壹個必然的結果是，中國行政行為的法律依據大大擴展了。除憲法、法律、行政法規、地方性法規、政府規章等以外。，WTO規則作為國際條約將占據越來越重要的地位。
二、WTO與行政行為模式的轉變
我國傳統的行政行為模式強調行政的垂直管理職能，強調行政主體與行政相對人之間的管理和服從關系。強調行政行為的“權力”要素，卻忽視權力的制約和公權力與公民權利的平衡；強調行政行為的“單方性”，即只要行政主體在其法定職權範圍內，就可以自行決定並直接實施行政行為，不受行政相對人意誌的影響或支配；強調行政行為的強制性，而忽視了對強制性行政行為的制約。與此相對應，傳統的行政救濟方式和程序單壹，範圍狹窄。
加入WTO後，我國依法行政的法律環境將發生巨大變化，在此指導下的傳統行政法學理論和行政模式將面臨巨大沖擊。傳統的強制、單邊、不透明、缺乏程序的行政行為將被註重服務和引導、透明、程序合法、救濟全面的行政行為所取代。
具體來說，加入世貿組織後，中國的行政行為將在以下幾個方面發生重要變化:
(1)行政行為的觀念從傳統的管理觀念轉變為管理與服務並重。
入世意味著政府將承擔更多的服務職能，需要“用服務導向取代傳統的政府中心主義”(王世雄《規範政府管理與改善政府治理》，新華文摘，2000年，10)。這種服務導向要求政府為國內企業提供開放的、多方面的幫助，這是經濟全球化對我國政府行政行為的挑戰。因此，行政法將強調行政主體與行政相對人之間的對話與合作，行政將不僅僅是垂直管理，更多地意味著“服務”。特別是，有關行政當局和國內企業之間的交流與合作將變得越來越重要。因為，作為政府，壹方面要對自己的法律法規與世貿組織規則的壹致性負責，也要對自己商界的行為負責。如果政府或企業的行為違反了WTO規則，中央政府首先要承擔外部責任。但是，政府很難直接監督國內每壹家企業的情況，更難以直接了解其他締約方和企業違反世貿組織規則的情況。因此，為了充分利用世貿組織規則並從中獲得利益，企業和政府必須充分合作和溝通，企業應及時向政府報告其所知，以便政府根據世貿組織規則采取相應措施，維護國家經濟安全，維持國際收支平衡，保護國內企業的合法利益。政府也要積極配合企業，了解情況，收集證據。只有這樣，才能在提起WTO爭端解決程序時處於有利地位。這壹切都有賴於行政主體服務意識的真正樹立及其與企業的有效溝通和充分合作。
根據世貿組織規則，政府的服務職能還體現在有義務設立咨詢點，方便本國或其他成員的企業了解本國的法律、法規、其他規範性文件和技術信息，政府有義務答復和提供相應的信息。《GATS公約》第三條規定，這壹領域的每個成員必須設立壹個咨詢點，應其他成員的請求，提供有關適用GATS或影響其適用普遍性的所有相關措施的特別信息。《動植物檢疫協定》規定，由政府設立的動植物檢疫咨詢點負責提供有關動植物檢疫措施的咨詢解答，並處理相關文件。
(2)WTO與抽象行政行為
WTO規則的壹個重要條款是透明度的要求，主要規定在《關稅與貿易總協定》第10條、《服務貿易總協定》第3條和《與貿易有關的知識產權協定》第63條。根據這些規定，成員國實施的與國際貿易有關的法律、法規、司法判決和行政決定必須迅速公布，以便政府和企業熟悉。壹個成員和另壹個成員締結的影響國際貿易的協定也必須公布，以防止成員之間的不公平貿易。不能發表的，必須提供公眾能夠獲得的條件。這壹要求通常被稱為透明原則。透明度的要求有助於促進成員法律法規與世貿組織規則的壹致性，同時為判斷和監督成員法律法規是否符合世貿組織規則提供了初步而堅實的基礎。
為了加強世貿組織成員貿易政策的透明度和對世貿組織成員貿易政策評估的有效性，世貿組織規則要求成員及時向世貿組織秘書處通報其貿易政策和措施及其動態變化。世界貿易組織的整個協議包含200多項通知要求，涉及貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產權、與貿易有關的投資措施等諸多方面。例如,《服務貿易總協定》第3條規定，每壹成員應立即或至少每年壹次向服務貿易理事會通報所通過的對其根據本協定承擔具體義務的服務貿易有重大影響的任何新的法律、法規或行政命令，或對現有法律、法規或行政命令的任何修改。通知是所有成員必須履行的重要義務，是貿易政策透明度的重要制度。
因此，加入WTO後，為了履行WTO規則，我們的行政立法行為和政府制定規範性文件的行為都需要改革。
目前，中國的行政法規體系不符合WTO規則的透明度要求。近年來，中國在涉外稅收、外匯管理、加工貿易等方面頻繁進行政策調整。，但制定法律政策的程序、法律制度本身和金融體系都缺乏透明度。壹些政策的出臺，由於缺乏信息溝通渠道，往往是外商投資企業在經營中遇到問題，才知道相關法律法規已經發生變化。
首先要做的是徹底清理現行的法律法規和相關政策措施。與中國承諾不壹致的要廢除，與世貿組織規則相違背的要修改。凡需要實施的，必須在指定的公開出版物或專門出版物上公布。目前，法律法規清理工作正在緊張有序地進行，法律法規和政策措施的及時、完整、暢通程度也有了很大提高。
特別值得我們關註的是，入世後，如何對待各級政府和政府職能部門制定的規範性文件。在政府的實際工作中，規範性文件的作用難以立即被替代，是許多政府行政執法機關的實際執法依據。規範性文件的負面效應顯而易見:不透明、無效、分散、混亂；基於地方利益制定規範性文件，比如用地方“紅頭文件”築起壹道灰色的墻，分割壟斷地方消費市場，通過地方政府制定規範性文件確定地方利益優先或地方當事人利益優先的原則，部門針對壟斷行業制定規範性文件。入世後，對此類規範性文件處理不當，將嚴重損害中國的對外經濟形象和利益，並可能被其他成員訴諸WTO爭端解決機構。例如，世貿組織《與貿易有關的投資措施協議》(TRIM)規定，發達國家將在3年內取消以下不適當的投資措施，發展中國家將在5年內取消:限制投資者在東道國使用的原材料進口，限制投資者在當地生產的出口產品的數量、價值和比例，限制投資者的外匯使用權，規定必須使用國內供應的產品...，中國最近修改了外商投資企業法，與這些規定不壹致。但這些規定很可能被地方政府的規範性文件破壞，從而造成嚴重的法律後果。
基於此，有學者主張取消政府制定規範性文件的權力，清理後將相關措施統壹為法律或法規。我國現行法律對規範性文件的定義是，不屬於立法法所說的立法，行政相對人可以通過行政復議獲得救濟。筆者認為，入世後，需要強調國家法制的統壹性，特別是地方政府不能以地方特殊性為由，做出違反WTO規則和上級法律法規的抽象行政行為，否則將給國家帶來很大的麻煩，對市場經濟體制的建立極為不利。但是，我國各地經濟狀況的差異和不平衡是客觀存在的，國家也要求各地在中央的統壹領導下，因地制宜，充分發揮地方的積極性。因此，取消所有規範性文件是不現實的。比較實際的做法是，首先實現政府制定規範性文件權力的明晰化、程序的公開化和法制化、監督渠道的多樣、方便、快捷。然後隨著政府職能的轉變，整合政府行政領域，從根本上解決規範性文件滿天飛的問題。
(3) WTO與具體行政行為
二戰後，世界各國政府的職能都集中在對市場秩序、社會秩序和公共服務的控制上。近二十年來，包括歐美和日本在內的西方主要發達國家放松政府管制，加強市場監管，將壹些政府壟斷的項目轉移到市場競爭領域，與社會力量分擔政府的部分責任，將市場競爭引入壹些公共管理領域。例如，日本建立了大量的“第三部門”(介於政府和市場之間的非政府中介組織)，通過招標等方式將許多傳統上由政府承擔的事務轉移給非政府組織。我國目前的行政體制改革也包括類似的內容，即政府職能下放、管制放松將是必然趨勢。我國各級行政機關將退出許多傳統的行政行為，行業協會和會計師、律師等社會中介組織將發展起來。這也是加入WTO的必然結果。壹方面，WTO的宗旨是促進經濟貿易自由化，這就要求經濟市場化，放松政府管制，改變管制方式；另壹方面，通過社會中介組織的橋梁作用，規範行業行為，協調企業關系，溝通政府與企業，與國際跨國集團打交道，進入國際市場。
而且，WTO規則賦予了傳統行政行為新的內涵，這些傳統行政行為的適用條件、方式、範圍和程度都不可避免地受到WTO規則的影響。特別是行政調查、行政處罰(特別是海關行政處罰)、行政許可(特別是進出口許可證)、行政征收(特別是稅務系統)和行政給付(如政府補貼)等。).然而，壹些過去人們不重視的行政行為將變得越來越重要，如行政指導、行政合同、行政規劃和行政補貼。行政行為的方式將更加多樣化、規範化和程序化。可以認為，WTO規則直接涉及我國各種具體行政行為，行政機關需要依據WTO規則重新審查每壹項行政行為的合法性和合理性。例如，在行政支付行為方面，不正當的政府資助和補貼會引起其他成員國根據世貿組織規則進行報復。
值得註意的是，WTO規則的對象不僅是作為整體的國家行政行為，還包括地方政府的各種行政行為。例如，服務貿易協定涉及許多國內法，並廣泛涉及國內地方行政行為。上個世紀的最後30年可以說是國際貿易的壹個重要轉折點。國際服務貿易出口增速已超過國際貿易出口增速，年均增速超過10個百分點。據預測，到2030年，服務貿易在國際貿易中的比重將等於甚至超過貨物貿易，成為國際貿易的重要對象。我們需要註意的是，與貨物貿易相比，服務貿易對成員國法律的影響是不同的。壹國政府可以通過邊境措施對貨物貿易進行統壹管理和調整，而服務貿易則涉及政府在國內每壹個行業的政策，即地方政府的行政行為。再比如，國民待遇要求商品壹旦進入壹國市場，就必須與中國生產的同類商品享受同等待遇。這些待遇包括在國內稅和適用於國內銷售、采購、運輸和分銷的法律法規方面對進口產品和國內產品的同等待遇，以防止進口國利用國內稅和相應的銷售制度來抵消關稅減讓的效果。因此，WTO不僅涉及國家整體的行政行為，還涉及國內法和地方行政機關的行政行為，以及國內行政管理水平的整體提高。
(4)WTO與行政程序法治化
WTO規則與行政程序的關系極為密切。實際上。WTO規則更多的是程序性規定，比如行政行為的透明公開就是行政程序的要求。進壹步完善我國行政程序法律制度，將是我國加入WTO後推進我國行政法治化進程的壹項緊迫任務。
根據WTO規則，通過行政程序的法制化，將合理、簡潔、高效的行政程序制度化、法律化，促使行政機關選擇優化效率的手段，克服人們經常擔心的繁文縟節，提高行政效率，使國內法和國際條約的實施成為可能；行政程序將行政機關置於法律控制之下，要求行政行為既符合行政實體法，又符合行政程序法(包括WTO規定的行政程序規則)；行政程序可以極大地促進行政公開，增加行政活動的透明度，便於利害關系人和外界了解和預測；它可以為普通公民參與行政活動，在公共行政領域依法行使主權，支持依法行政工作，減少不必要的行政糾紛，甚至創造社會穩定，發揮著重要作用。
應該說，在我國，規範行政權力的行政程序法律制度建設取得了顯著進展。1989年4月通過的《行政訴訟法》邁出了我國行政程序法制建設的重大壹步。在我國，通過法律宣布違反法定程序的行政行為無效還是第壹次。嚴格來說，行政訴訟法和其他程序法壹樣，只是法院審理行政案件的壹種程序制度，屬於事後監督的範疇。人民法院通過審理行政案件，監督行政機關的行為是否符合行政實體法和法定程序。1997年6月+10月1日生效的《中國行政處罰法》和1999年3月頒布的《行政復議法》，是我國當代行政程序法制建設最重要的兩個成果。《行政處罰法》很好地體現了現代行政程序制度對行政權的制約；它借鑒了西方的聽證制度——雖然這種借鑒非常有限，僅限於作為具體行政行為的部分行政處罰，但其對於完善我國行政程序法律制度的意義不言而喻。《行政復議法》的頒布實現了行政機關內部自我糾錯程序的法制化，同時也強調了政府復議機構對行政行為的程序性審查，因此對我國行政程序制度的構建具有重要意義。
但是，從總體上看，我國現行行政程序法律制度的缺陷仍然明顯，不能適應我國加入世貿組織的需要。
第壹，行政程序由許多授權部門立法制定，過於簡單，重在方便執法而不是保證行政行為的公正性，帶有鮮明的管理色彩。我們感覺行政程序授權立法嚴重削弱了行政程序對行政執法機關原有的制約作用。在許多西方國家，都有專門的、統壹的行政程序法典，以總則和分則相結合的方式來規範行政程序行為。如荷蘭的行政法總則，美國的行政程序法。在我國，制定統壹的行政程序法的呼聲也很高，但從立法現實來看，對不同的行政行為分別立法的傾向明顯，如正在起草的行政處罰法、行政許可法、行政強制法等。
二是行政程序公開程度低，程序的公開透明是行政機關接受公眾監督的前提。如果程序不公開，監督就無從談起。行政程序的公開需要法律的保障和確認。其中包括行政公開和告知、聽證、申請、異議等方法。它們是保證公民了解利益相關的行政行為，參與行政管理，體現民主原則的重要途徑和程序。必須以法律形式予以確認和設定，使之成為法定的行政程序。行政公開是現代行政的發展趨勢，也是WTO規則的基本要求。加入WTO後，行政決策的過程和結果，特別是與利害關系人直接相關的行政決策，必須公開。在這方面，我國《行政處罰法》有很好的規定:對違法行為的行政處罰規定必須公開，未公開的不得作為行政處罰的依據。該法還規定，對行政處罰舉行聽證的，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，應當公開舉行。《行政復議法》也強調“公開”，比如規定復議申請人或者第三人可以查閱被申請人提供的證據。然而，現有的規定仍然很不充分。此外，近年來，中國許多地方政府機構都開展了政務公開，制度和程序公開，取得了良好的效果。特別是鎮務公開、村務公開在各地得到了推進，取得的成效是明顯的。但同時也要看到，壹切似乎還是屬於“政府倫理”的範疇。做報紙表揚，媒體宣傳，不做也沒事。沒有法律責任去限制它。我們“必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的壹切文明成果，以及包括發達資本主義國家在內的世界各國壹切反映現代社會化生產規律的先進管理方法和經營方式”。要建設有中國特色的社會主義法律體系，必須積極而不是盲目地借鑒西方法治建設的經驗，完善我國的行政程序制度也不例外。
第三，違反程序法的行為往往得不到有效補救。在法定行政程序被破壞的情況下，如程序缺陷、程序濫用、順序顛倒等。，應該有嚴格的行政和司法途徑來挽救和救濟他們。行政途徑包括行政機關自身的監督機制或行政復議制度。但是，在法律上卻沒有明確、嚴格的規定來追究違反法定程序者的責任，以懲罰違法者，從而牢固樹立和維護法定行政程序的尊嚴。目前司法審查多用於認定程序違法，即因行政相對人在其合法權益受到侵害後提起訴訟所致。它不僅具有確定行政行為是否違反行政訴訟法的功能，還具有確定違反行政程序的行政行為無效並予以撤銷的功能。我國行政訴訟法規定，可以對行政行為是否符合法定程序進行審查，並依法予以撤銷。問題是，我國行政訴訟法規定，行政行為被認定違反法定程序並被確認無效後，只能作出責令行政機關重新作出具體行政行為的判決，這實際上是給程序違法開了綠燈。這說明我們現行的行政程序在制度上和理念上都與國際通行的法律規則相差甚遠。
三。WTO與中國行政行為的司法審查
加入WTO客觀上要求我國進壹步完善行政復議和行政訴訟制度，以維護行政相對人的合法權益。行政機關及其工作人員必須註意，幾乎所有的WTO協定都有關於司法審查的規定。GATT第10條規定，締約各方應統壹、公正、合理地執行該條規定的法律條款、司法裁決和行政決定，同時締約各方應盡快保留或建立司法、仲裁或行政法庭或程序，以便能夠迅速檢查和糾正與海關事項有關的行政行為。這種法院或程序應該獨立於負責行政執行的機構，他們的判決構成先例，可以作為今後類似事項的指南。《補貼與反補貼協定》第23條和《政府采購協定》第20條也載有壹些關於行政救濟的規定。這些規定的基本要求是:所有與外經貿有關的政策和措施，包括行政決定和行政裁決，都必須為當事人提供司法救濟機會和司法救濟程序；如果沒有給予當事方司法救濟程序，他們可以將爭端提交世界貿易組織。這些都對我國傳統的行政救濟模式提出了新的課題。
首先，關於“行政終局裁決”行為的司法救濟機會和司法救濟程序問題。我國《行政訴訟法》規定，行政機關依法作出最終裁決的具體行政行為，人民法院壹般不予受理。但《反傾銷協定》第13條規定，反傾銷案當事人對處理該案的國家主管機關作出的終裁或行政復審結果不服的，各成員應允許其向司法部門提起訴訟；我國《反傾銷和反補貼條例》沒有規定傾銷裁決的司法審查程序。TRIPS第41條第4款規定，行政部門的最終決定或裁定在任何情況下都應給予司法審查的機會。中國在2000年修改了專利法，賦予專利申請人對專利復審委員會的復審決定提起行政訴訟的權利。但是，商標法還有待修改。雖然我國2000年3月的行政訴訟司法解釋已經將壹些原本由行政機關決定的行為納入了司法審查範圍(註)，但仍然非常有限。
此外，根據WTO規則，司法審查的範圍將涵蓋壹些抽象行政行為。《服務貿易總協定》第6條要求:“在不違反壹國憲法和法律制度的前提下，各成員應盡快維持或建立司法、仲裁或行政法院或程序，並應受影響的服務提供者的請求，對影響服務貿易的行政決定進行迅速審查，並在該請求被證明合理時給予適當的救濟。當這些程序不獨立於受委托作出有關行政決定的機構時，該成員應保證這些程序實際上作出客觀和公正的審議。”因此，雖然我國《行政訴訟法》將抽象行政行為排除在司法審查之外，但在GATS，行政機關涉及行政相對人利益的政策、具有普遍約束力的決定和命令將逐步納入司法審查範圍。
第三，中國行政審判的公正性將受到世界範圍的評判。因此，我們的壹項重要任務是進壹步增強行政機關工作人員和行政法官的法治觀念，特別是行政法官必須迅速掌握WTO協定和規則的內容，學習涉外訴訟的相關知識；行政機關及其工作人員必須樹立依法辦事的意識，積極支持法院依法進行審判，* * *塑造我國司法審查的良好國際形象。
如果說入世前中國行政法治化進程的動力主要來自國內經濟體制改革以及由此引發的社會、政治、經濟變革，那麽入世意味著中國行政法治化進程將在“外力”的影響和作用下得到更大的發展。加入WTO對中國行政法制建設的影響是顯而易見的。認真務實地關註兩種法律觀念、法律文化和兩種法律制度之間的沖擊和回應，對於推進新世紀中國依法治國的進程無疑具有重要意義。但目前對相關法律，特別是國際經貿規則、慣例和WTO規則的了解和掌握非常有限。提高我國政府工作人員和企業經營者對WTO規則的認識和國際法意識，以應對入世的沖擊，也是我們理論工作的真正任務。
艾發表於2006年4月7日12: 01: 41。
二、中國加入世貿組織與行政法治建設
作者:未知文章來源:2007-1-8 22:40:5
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