2004年6月28日至7月7日，第28屆世界遺產委員會會議在江蘇省蘇州市召開，會議批準了中國申報的壹個世界遺產項目。到目前為止，中國擁有30項世界遺產，在世界各國中排名第三。我國在保護世界遺產方面沒有像其他壹些國家那樣非常成功的經驗。由於中國正處於現代化時期，大規模的基本建設和過度開發正威脅著世界遺產，因此無論是已認定的世界遺產還是即將申報的世界遺產，都面臨著如何依法保護的嚴峻問題。本文系統分析了我國世界遺產保護的立法和執法現狀，並結合國外的成功經驗，提出了保護世界遺產的法律對策。
關鍵詞:世界遺產立法執法對策
壹、中國申報世界遺產的基本情況
(A)國際公約中對世界遺產的定義。1972 116年10月聯合國教科文組織第17屆大會在巴黎通過了《保護世界文化和自然遺產公約》(以下簡稱《公約》)。該公約的要點是:
1.世界遺產定義明確。根據《保護世界文化和自然遺產公約》的定義，世界遺產是指聯合國教科文組織和世界遺產委員會認定的人類稀有的、不可替代的財富，是全人類公認的具有突出意義和普遍價值的文物和自然景觀。世界遺產具有稀缺性、唯壹性、獨特性、不可復制性和不可替代性等特征。世界遺產是壹項保護性、公益性事業，其價值壹般不是用金錢來估算的。世界遺產包括世界文化遺產、世界自然遺產、世界文化和自然遺產以及文化景觀。在20世紀，壹些著名的建築師和時裝設計師的作品也被列為文化遺產。根據《保護世界文化和自然遺產公約》的定義，自然遺產是指由物質和生物結構組成的自然特征或具有突出價值的此類結構群；地質和自然地理結構並明確劃定為瀕危動植物保護區；自然景觀或明確界定的自然區域，如中國的三江並流、九寨溝、武陵源。自然遺產保護區包括:國家公園和其他早已劃定的物種保護區。根據《保護世界文化和自然遺產公約》的定義，文化遺產是指具有突出價值的建築、石雕和繪畫、考古元素或結構、碑刻、洞穴和建築群，如中國的故宮；建築風格、分布均勻或與環境、景物結合具有突出價值的單體或連體建築；具有突出價值的人類工程或自然與人類聯合工程和考古遺址，如中國的長城、秦始皇陵等。文化遺產保護區包括:具有永久紀念價值的歷史建築、歷史城市、重要考古遺址和巨型雕塑、繪畫等。
2、明確審批程序和標準。根據該公約，每個締約國可以確定其境內的文化和自然遺產，並向世界遺產委員會提交其遺產清單，供世界遺產大會審查和批準。所有列入世界文化和自然遺產的遺址都受到其國家依法嚴格保護。根據世界遺產的評定標準，必須滿足以下六個條件才能獲得批準:申報對象必須代表獨特的藝術成就和具有創造性的天才傑作；在壹定時期或世界某壹文化區域內，對建築藝術、紀念藝術、城鎮規劃或景觀設計的發展產生過重大影響；它可以為現存或已滅絕的文明或文化傳統提供獨特或至少特殊的見證；它可以作為壹類建築或建築群或景觀的傑出範例，展現人類歷史的壹個或幾個階段；可以作為傳統人居環境或使用場所的傑出範例，代表壹種或幾種文化，尤其是在不可逆的變化下容易遭到破壞的場所；它與壹些事件或當前的傳統或思想或信仰或文化和藝術作品有直接和實質性的聯系。
3.明確管理組織。公約規定的理事機構是聯合國教科文組織領導下的世界遺產委員會。1976成立了世界遺產委員會，也建立了世界遺產名錄。
4.明確管理職責。根據該公約，在締約國境內鑒定、保護、保存和展示文化和自然遺產的責任在於其本國。為此，該國應盡壹切努力最大限度地利用其自身資源，並在必要時利用現有的國際援助和合作，特別是在金融、藝術、科學和技術方面。
5、規定了國際合作的原則。《公約》明確規定，文化和自然遺產所在國在不損害國家立法規定的財產權的前提下，承認此類遺產為世界遺產的壹部分。因此，整個國際社會有責任合作保護他們。
(2)世界遺產管理組織的成就。自《保護世界文化和自然遺產公約》於1975年生效以來，已有176個締約國。截至2003年底，來自125個國家的754項文化和自然遺產被列入世界遺產名錄，其中文化遺產582項，自然遺產149項，文化和自然雙重遺產23項。
(三)我國文物保護和申報世界遺產的階段性成果。我國先後公布了1982、1986、1994三批國家歷史文化名城。第壹批24席，第二批38席，第三批37席。加上8月10批準的山海關，總座位數為100。從1961、1982、1988、1996、2001，分五批公布了65438處全國重點文物保護單位。目前，我國共有地上地下不可移動文物近40萬處，其中全國重點文物保護單位1268處，縣級文物保護單位6萬處，省級文物保護單位7000處。中國有2000多家博物館，其中文物部門管理的博物館1331。國家館藏文物11974228件，其中壹級文物63235件。
中國於1985年加入《保護世界文化和自然遺產公約》。自1987入選故宮、長城等第壹批世界遺產以來，迄今已有29個世界遺產項目，僅次於意大利和西班牙，位居世界第三。29處世界遺產分布在19個省、市、自治區，現在基本上已經成為國內外知名的旅遊目的地。目前，中國有30處世界遺產，即:
1，文化遺產:頤和園；長城；天壇；平遙古城；承德避暑山莊及周邊寺廟；周口店“北京人”遺址；麗江古城；蘇州古典園林；秦始皇陵；重慶大足石雕；武當山古建築群；拉薩的布達拉宮；洛陽龍門石窟；明清紫禁城；曲阜孔廟、孔林、孔府；莫高窟；青城山、都江堰；安徽古村落:西遞、宏村；山西雲岡石窟；廬山風景區；明清皇家陵寢:明清皇家陵寢中的明顯陵、清東陵、清西陵、北京明十三陵、南京明十三陵、盛京三陵、遼寧、沈陽故宮；高句麗王城、王陵和貴族墓葬。
2.自然遺產:九寨溝風景區；黃龍風景區；武陵源風景區；三條河流並行。
3.文化和自然遺產:泰山；黃山；峨眉山-樂山大佛景區；武夷山。
二，中國世界遺產管理面臨的主要問題
(1)誤解。
我國文化和自然遺產資源豐富，具備申報世界遺產基本條件的地方相對較多。近年來，中國出現了前所未有的世界遺產申報熱潮，全國已有近百個項目宣布將申報世界遺產。世界遺產是保護性和公益性事業，不是工業和工業旅遊資源。推動我國壹些地方出現世界遺產申報熱的主要動力是世界遺產的品牌效應及其作為特殊資源的壟斷性管理價值。有些地方為了申報世界遺產進行環境管理，以妨礙景觀建築的名義，拆除壹些體現遺產延續性的重要建築。壹些地方規劃部門設計套用壹般的旅遊景點方案，嚴重破壞了遺產原有的歷史環境和風貌。世界遺產地的壹些政府為了追求短期的經濟回報和政績，直接參與世界遺產的開發，甚至推動過度開發，損害了世界遺產。景區被列為世界文化遺產後，單純追求經濟效益，旅遊綜合收入達到6543.8+0億元以上。壹些景點被列為世界遺產，並努力吸引更多的遊客到山上。核心區的賓館、酒店、招待所、療養院占據顯著位置。
(2)管理體制相對落後。
中國現在實行多元化、多層次的管理體制。從國家角度來看，自然遺產的管理由建設部負責，而文化遺產的管理由國家文化遺產管理局負責。而且旅遊、林業、環保甚至水利等很多部門都在這些遺產地有自己的管理範圍。中國世界遺產委員會，代表中國政府，對應聯合國教科文組織，設在教育部，無權管理世界遺產。由於世界遺產由不同部門管理，管理效率低下，有時甚至出現政策沖突。從理論上講，世界遺產應該歸國家所有，但由於其產權不具有排他性，各級政府成為了遺產的實際管理者和操縱者。壹些政府部門甚至企業可以把國家公共資源作為自己或者小團體謀取利益的工具。在這種情況下，我國遺產資源的管理容易出現過度開發等混亂局面。
(3)資金不足。
我國各級政府的財政投入嚴重不足。相關數據顯示，國家撥款僅119個國家級風景名勝區，基本囊括了所有中國世界遺產，平均撥款僅8.4萬元，只夠建壹個低規格的廁所。韓國現有的20個國家公園每年獲得相當於3億元人民幣的政府撥款。大量資金投入開發而非保護，必將損害世界遺產的長遠利益。這種情況也導致壹些世界遺產地負債累累。重慶大足石刻申報世界遺產* * *投資5000多萬元，其中重慶市政府補助654.38+0583萬元，大足縣財政和大足博物館自籌654.38+0997萬元，向農業銀行貸款654.38+08萬元，年利息約654.38+07萬元。後來因發展需要，又被借出。目前未償還貸款、利息、欠款合計近3000萬元。
(4)蠶食破壞。
近年來，山東曲阜孔府、孔廟等世界文化遺產和全國重點文物保護單位不斷遭到破壞。2000年6月5438+065438+10月，夫子廟內壹塊元代石碑“尚雲禦賜碑”被曲阜孔子旅遊集團有限公司保安人員在夫子廟內違章駕駛損壞，損失無法挽回。2000年6月65438+2月，曲阜孔子旅遊集團有限公司安排大掃除，又發生壹起古建築、碑文直接用水沖洗或擦拭，造成油漆、彩畫直接損失，古建築、碑文存在安全隱患的事件。再比如，長城從丹東虎山到嘉峪關有7000多公裏長。由於沿線生態環境的不斷惡化和人為因素的破壞，破壞現象十分嚴重。特別是在西部幹旱的沙漠地區，大部分地區已經被流沙掩埋。目前，只有三分之壹的長城得到了修復和保護，另外三分之壹已經破損，還有三分之壹早已不復存在。在長城腳下的很多村子裏，幾乎家家都有用長城的磚砌成的豬圈和雞舍。很多農民為了省事，幹脆在長城上挖洞做廁所，把長城弄得千瘡百孔。
(5)損失。
壹些依附於世界文化和自然遺產的珍貴文物因為被盜或管理不善而不斷流失。重慶大足石刻自1999成功申報世界文化遺產。作為其石刻重要組成部分的寶頂山、北山、南山已被國家列為壹級文物保護單位，其文物風險等級也相應列為壹級。由於很多石雕分布在室外，給文物管理帶來壹定困難。大足石刻藝術博物館30多名專職保安和8只獵犬日夜巡邏保護，力量依然薄弱。2004年2月11日，位於6號龕的大足石刻石門山摩崖造像和7號龕的獨腿五路帝被盜。石門山摩崖造像是佛道合壹的造像區。1996年，國務院公布為全國重點文物保護單位。盜柳手觀音和獨腿五道帝都是石雕中的精品。柳手觀音高182，肩寬45，胸厚21 cm，表現出慈悲之感。獨腿皇帝吳彤，身高192，肩寬44，胸厚25厘米，是壹個在江南打工，喜歡嫖女人的鬼。此案發生後，經國家文物局批準，大足石刻核心景區保定石刻電子監控安裝工程全面啟動。整個保定石雕區域將安裝28個攝像頭、40個報警器，並在佛灣周邊山坡安裝600余米感應電纜防盜設備，結合音視頻對石雕進行24小時監控保護，確保萬無壹失。亡羊補牢，猶未為晚！
(6)不科學的還原。
據專家調查，遼寧丹東虎山長城是明長城的最東端。1990考古發掘發現該遺址，1992批準重建。虎山長城的重建工程，雖然長城的基址是經過精心挖掘的，但並不是按照考古得到的長城的風格、結構、材料來設計的。虎山長城用的磚很少，但重修的虎山長城用了很多城磚。更重要的是，虎山長城基本是在原址上重建的，幾乎所有的考古遺址都被破壞了。
第三，中國保護世界遺產的立法實踐
(壹)頒布國家法律法規。
1，文物歷史遺產保護專業法律法規。自20世紀80年代以來，隨著對法制建設的重視，中國的文物法律法規得到了很大發展。根據加強社會主義法制建設的要求，第五屆全國人民代表大會常務委員會於2009年6月5日通過並頒布了《中華人民共和國文物保護法》。2002年10月28日，《中華人民共和國文物保護法》修訂。在此法基礎上，國務院批準頒布的文物行政法規有《中華人民共和國水下文物保護管理條例》、《中華人民共和國涉外考古工作管理辦法》、《文物保護法實施細則》等。，對《中華人民共和國文物保護法》作了詳細而特殊的規定。
2.與刑事保護有關的法律。我國在刑法中單列獨立章節，初步規範了對文物犯罪的處罰。根據刑法相關規定，對於故意損毀國家保護的珍貴文物或者被確定為全國重點文物保護單位或者省級文物保護單位的文物等壹切妨害文物管理的犯罪行為；故意損壞國家保護的名勝古跡，情節嚴重的；過失損毀國家保護的珍貴文物或者被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的文物，造成嚴重後果的；擅自出售國家禁止出口的珍貴文物的；以牟利為目的，倒賣國家禁止的文物；國有博物館、圖書館等單位將國家保護的文物出售或者私自送給非國有單位或者個人的；盜掘具有歷史、藝術、科學價值的古文化遺址、古墓葬的，必須承擔相應的刑事責任。情節嚴重的，可判無期徒刑或死刑。刑法的實施為保護文物和世界遺產提供了有力的法律武器，有效地震懾了犯罪活動。
3.與治安管理有關的法律。《治安管理處罰條例》第二十五條規定:“有下列第項至第項行為之壹的，處二百元以下罰款或者警告...在地下、內河、領海等地發現文物，不報告、不上交國家的；.....故意汙損國家保護的文物古跡，損毀公共場所的雕塑，尚不夠刑事處罰的……”。
4.與行政保護有關的法律。(1)保護森林遺產。《森林法》規定:“森林分為以下五類:嚴禁采伐特種用途林中的名勝古跡、革命紀念地的樹木和自然保護區的森林。“(2)保護自然遺產。《礦產資源法》第17條規定，未經國務院授權的有關主管部門同意，不得在自然保護區、國家確定的重要風景名勝區、不可移動的歷史文物和國家重點保護的名勝區開采礦產資源。第19條規定:“勘查、開采礦產資源，應當保護具有重大科學文化價值的稀有地質現象和文化古跡，並及時向有關部門報告。“(3)保護遺產環境。《環境保護法》第17條規定，各級人民政府應當采取措施，保護各類自然生態系統的代表性區域、珍稀瀕危野生動植物的自然分布區、重要水源涵養區、具有重大科學文化價值的地質構造、著名洞穴和化石分布區、冰川、火山、溫泉等自然遺跡以及文物和古樹名木，嚴禁破壞。《大氣汙染防治法》第12條規定，在國務院和省、自治區、直轄市人民政府確定的風景名勝區、自然保護區和其他需要特別保護的區域內，不得建設汙染環境的工業生產設施；建設其他設施，其汙染物排放不得超過規定的排放標準。(4)規劃保護。《城市規劃法》第四條規定:“制定城市規劃，應當註意保護和改善城市生態環境，防治汙染和其他公害，加強城市綠化建設和市容環境衛生建設，保護歷史文化遺產、城市傳統風貌、地方特色和人居景觀。“第二十五條規定:“城市新區開發應當符合水資源、能源、交通、防災等建設條件，並應當避開地下礦藏和地下文物。"
5.與民事保護有關的法律。《民法通則》規定:“公民個人財產包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜、法律允許公民所有的生產資料和其他合法財產。公民的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。”"未知的埋藏物和隱藏物都屬於國家."繼承法規定遺產是公民死亡時留下的個人合法財產，包括公民的文物。
(二)頒布地方性法規。
由於我國幅員遼闊，資源豐富，各地區差異較大，因此不同地區的文物和世界遺產保護的內容和方式會有所不同，保護和管理的要求也會有所不同，因而根據《中華人民共和國文物保護法》，結合當地實際情況，出現了地方性法規和政府規章。2003年3月1日，甘肅省人大常委會通過的《甘肅省敦煌莫高窟保護條例》正式生效。這標誌著敦煌莫高窟作為全國首批重點文物保護單位和全國首批世界文化遺產單位，其保護工作進壹步納入法制化軌道。這部法規共41條，充分體現了“保護優先、搶救優先、合理利用、加強管理”的方針。明確保護對象和範圍，擴大重點保護區，確定壹般保護區；規定了對文物損壞的處罰辦法和對文物保護有功人員的獎勵辦法；敦煌研究院被賦予文物保護的職責和政府委托的部分執法職能。條例明確規定，“在敦煌莫高窟保護範圍內進行基本建設和旅遊開發，必須遵守文物保護政策，其活動不得對文物及其環境造成破壞”，“需要拍攝敦煌莫高窟文物的單位和個人，應當經國家文物行政管理部門批準，並按規定繳納費用”。科學保護技術研究成果、國內外合作交流等知識產權也納入規定。四川省也頒布了《四川省世界遺產保護條例》。2003年8月1日，保護長城的專門法律《長城法》經北京市政府討論認證後正式實施。《長城法》的頒布，將促進長城周邊環境的改善，恢復其本來面目。
四。保護世界遺產的執法實踐
長期以來，中國各級政府和司法機關嚴格執行《中華人民共和國文物保護法》及相關法律法規，為保護那些潛在的、申報的、批準的世界遺產做了大量艱苦的工作。這裏只是對已獲批準的世界遺產執法保護的總結。
(1)有序安排。
周口店北京人遺址是世界文化遺產。自1927以來，該遺址進行了大規模、系統的發掘，出土了大量珍貴的古人類和動物化石以及大量的石器和火遺物。由於歷史原因，核心區外的許多化石遺址殘缺不全、不清，部分遺址因開山采石已經消失。2004年3月18日，周口店北京人遺址博物館根據有關法規，展開了壹次史無前例的調查，對近年來在周口店北京人遺址發現的新的古人類活動遺跡進行了整理，填補了27處化石遺址沒有壹套完整系統資料的空白。
(2)約束旅遊活動。
壹些世界遺產和風景名勝主管部門充分認識到保護世界遺產的重要性，依法加強保護工作。《甘肅敦煌莫高窟保護條例》明確規定:“科學確定莫高窟的旅遊環境容量，對開放的石窟采取分區輪換制或者限制遊客數量。”2003年，擁有九寨溝、黃龍、峨眉山-樂山大佛、青城山-都江堰四大世界遺產的四川省推出“預約遊”模式，通過限制遊客容量來減少旅遊對景區的損害。四川省還關閉了景區小水電和小煤礦，在景區推廣清潔燃料，開展生態旅遊，加強周邊地區的生態建設。淡季實行景區封閉休息制度，使當地景觀質量不斷提升。