來源:中國論文下載中心[09-06-03 09:10:00]作者:張虹編輯:studa090420
應急預案是處理突發事件的基礎。通過對個案和我國現有各級應急預案的分析，發現我國應急預案存在諸多缺陷。計劃體系還不完善，缺乏必要的計劃；方案內容簡單，缺乏可操作性；部門之間缺乏合作和協調；缺乏計劃的制定和修訂程序。建議借鑒英國、美國、加拿大的經驗，完善我國應急預案的內容，完善應急預案的制定程序，重視應急預案的修訂。
應急計劃；缺陷；改善
主體
應急預案是應對自然災害、事故、公共衛生事件等突發事件的應急管理、指揮和救援預案。應急預案是應急反應的基礎和重要環節。根據《突發事件應對法》第17條，國家建立健全了應急預案體系。中國應急預案體系初步形成。但是，應急預案的內容仍存在壹些缺陷，預案的制定和修訂程序有待完善。
壹、案例分析——2008年6月5438+10月暴雪災害天氣及相關預案的啟動和運行情況。
2008年6月5438+10月10以來，我國中東部地區出現了建國以來範圍最廣、強度最大、持續時間最長、災情最嚴重的低溫雨雪冰凍天氣，對我國公路、鐵路和航空運輸、供電輸電、工農業生產和人民生活造成了嚴重影響。17省(區、市、兵團)不同程度受災，其中湖南、湖北、貴州、廣西、江西、安徽等6省(區)受災最為嚴重。南方大範圍低溫冰凍雨雪天氣歷史罕見，也給我國應急工作帶來巨大挑戰，各相關部門紛紛展開應急活動。
電力方面，2008年6月65438+10月12以來，華中、華東電網多條線路跳閘，嚴重影響電網安全穩定運行。65438年10月23日，國家電網啟動了《國家電網公司應對大面積停電應急預案》，南方電網也啟動了搶修受損電網設施應急預案。
通信方面，10月22日，65438信息產業部發出緊急通知，要求相關通信部門密切關註雨雪天氣情況和趨勢，根據需要及時啟動通信保障應急預案，確保通信暢通。截止1，各電信、郵政運營部門全面啟動應急預案，打造抗災通信保障線。中國移動已啟動最高級別應急通信方案；中國網通全面啟動應急預案；國家郵政局要求各級郵政生產指揮調度部門24小時嚴密監控郵政車輛運行情況。
氣象方面，隨著災情的發展，中國氣象局於6月24日65438組織召開了國務院應急辦和鐵路、交通、電力、民航、安監、民政等部門的專題會議，部署了相應的應急響應聯動工作安排。65438年10月25日上午，中國氣象局啟動重大氣象災害預警應急預案ⅲ級應急響應命令。27日上午，升級為ⅱ級應急響應指揮部。貴州、湖南、江西、安徽、江蘇、浙江、廣西、廣東等省(區)也啟動了重大氣象災害預警和應急預案。
鐵路運輸方面，受京廣線南段局部供電中斷和冰凍天氣對鐵路設備影響，京廣線南段部分旅客列車晚點。65438+10月24日，鐵路部門啟動應急預案，加強調度指揮，全力組織晚點列車趕班。
公路運輸方面，受低溫雨雪冰凍天氣影響的各地紛紛啟動公路春運搶通應急預案。
民政方面，65438年6月30日，民政部及時啟動國家自然災害救助應急預案，派出工作組趕赴災區壹線，幫助指導救災工作。
可以看出，2008年6月5438+10月冰凍雨雪冰凍災害發生後，各地區、各有關部門及時啟動相關應急預案，在預測預警、應急處置、恢復重建、信息發布、應急保障等方面，按照預案要求積極落實各項救災措施，維護災區交通和公共秩序， 組織恢復電力、通信等市政基礎設施功能，開展受災群眾生活救助工作，努力把人民生命財產損失降到最低程度。
針對暴雪工作的方方面面，國務院辦公廳下發了做好雨雪天氣交通保障、保障煤炭生產供應、加強電力需求計量管理等壹系列通知。各級相關部門按照相關預案的聯動機制要求，交通部、公安部會同相關地區建立了跨區域公路運輸保障協調機制。SERC和鐵道部與相關地區建立了鐵路運輸安全協調機制。財政、民政部門及時撥付救災資金，妥善安置受災群眾。武警和人民解放軍積極配合地方政府和有關部門，組織人力、物資和裝備，充分發揮突擊隊的作用。
通過這個案例可以清楚地看到，應急預案在應急響應過程中的有效性並不理想，應急工作很大程度上是靠臨時協調來保障的。這就促使我們去分析我國應急預案存在的問題，進而想辦法完善應急預案。
二、我國應急預案存在的問題分析
截至2006年底，全國應急預案體系初步形成，已制定應急預案65438+35萬余個。所有省(區、市)、97.9%的市(州)、92.8%的縣(市)都制定了總體規劃。中央企業預案制定率100%，高風險行業大部分規模以上企業制定了應急預案。[1]通過對我國各級各類應急預案的分析，發現我國應急預案存在以下明顯問題:
1.計劃體系不完整，沒有必要的計劃。
雖然我國從中央到地方制定了超過1.35萬的應急預案，但實際上應急預案的體系還是不完整的。在國務院應急預案體系中，鐵路部門的應急預案有八項:鐵路防洪應急預案；鐵路破壞性地震應急預案；鐵路地質災害應急預案；鐵路交通傷亡事故應急預案；鐵路火災事故應急預案；危險化學品鐵路運輸事故應急預案；鐵路網絡與信息安全事故應急預案；鐵路突發公共衛生事件應急預案。然而，2008年6月5438+10月的低溫雨雪冰凍天氣，清楚地暴露了鐵路部門缺乏災害天氣應急預案的事實。之所以會出現這種情況，是因為規劃部門沒有預見到可能出現的突發事件，或者沒有足夠重視可能出現的突發事件的嚴重性。更深層次的原因是我們缺乏科學的風險評估體系，沒有把風險評估與預案的制定緊密結合起來。
2.方案內容簡單，缺乏可操作性。
中國的應急預案壹般是“綱領性”和“宣示性”的文件。通過對我國各級各類應急預案內容的分析，可以清楚地看到，應急預案的內容壹般包括以下幾個部分:總則；組織指揮系統及職責；預警和預防機制；應急響應；後處理；保障措施；補充規定等。方案內容簡單，篇幅較短，更多的是原則性的表述。沒有場景描述，不好操作。檢驗壹個方案是否可行，最重要的是看它是否具有良好的可操作性。如果壹個計劃難以操作或者操作過程不順暢，就難以發揮應有的作用，也達不到制定計劃的目的。
3.缺乏合作和協調。
縱觀我國各級各類應急預案的內容，可以發現部門之間嚴重缺乏合作與協調。以突發事件後的通信保障為例。因為突發事件發生後各方都需要聯系，所以突發事件發生後的通信保障非常重要。而且壹般情況下，如果發生地震、核事故或氣象災害，通信設備也會受損。關於通信保障，《國家地震應急預案》指出:“電信運營企業應當盡快恢復受損通信設施，確保抗震救災通信暢通。擁有自己通信系統的部門將盡快恢復受損的通信設施，以幫助確保抗震救災的通信暢通。”《國家核應急計劃》指出...(2)應急響應時事故現場的通信需求，由核電廠所在省份的核應急組織和核電廠運行單位保障。(3)核電站以外的核設施發生核事故和其他輻射突發事件時，應盡可能利用國家和地方政府建立的通信手段。(4)當應急通信能力不足時，根據相關方提出的要求，采取臨時應急措施予以解決。必要時使用國家救災通信保障系統。”可見方案中的這些表述本身就很有原則性，看不出各部門之間的配合。
在實踐中，突發事件發生後，仍然采用傳統的會議方式討論應對方案，這無疑會大大降低處理突發事件的效率。正如2008年6月5438+10月低溫雨雪冰凍天氣，中國氣象局組織召開國務院應急辦和鐵路、交通、電力、民航、安監、民政等部門專題會議，部署了相應的應急聯動工作安排。但這壹工作機制在中國氣象局重大氣象災害預警應急預案中並沒有體現。
4.計劃的制定需要改進。
首先，制定應急計劃的程序需要改進。《突發事件應對法》要求國家建立健全應急預案體系，但對預案的制定程序沒有明確規定。在實踐中，應急計劃的制定遵循自上而下的方法。壹般情況下，國務院部門制定應急預案後，省級政府相應部門會制定省級部門預案，然後市級相應部門和基層相應部門會制定預案。下級機關在制定應急預案時，多數情況下是照搬上級機關制定的預案，沒有體現本級地方的特殊性。有關行政機關發布的編制規範或指南等文件中涉及到企業制定計劃的程序，但總體上比較簡單、原則。
第二，缺乏聯合規劃。我國各級各類應急預案幾乎都是由某壹級政府或某壹部門、企事業單位制定，很少有相關部門聯合制定預案。以2008年6月5438+10月低溫雨雪冰凍天氣為例，如果電信、電力、鐵路、公路、氣象、民政、金融等相關部門聯合制定應對災害天氣的應急預案，應急活動可能會更加高效有序地開展。
5.缺少計劃的修改程序。
《突發事件應對法》第17條第4款規定，應急預案制定機關應當根據實際需要和情況變化，及時修訂應急預案。但是，對於應急預案的修訂條件和程序，並沒有專門的規定。安全監管總局等六部委發布的《關於加強企業應急管理的意見》原則規定:“各企業要根據相關法律法規和標準的變化、應急預案的演練情況，以及自身運行狀況、設備狀況、產品品種、人員、技術、外部環境等不斷變化的實際情況，及時評估、補充、修訂和完善應急預案。”很多應急預案只有壹個很原則性的規定。由於缺乏修改程序，且方案的修改並沒有引起很多機構的重視，所以在實踐中很少對已經制定的方案進行修改。
三、英國、美國和加拿大的應急計劃及其借鑒意義。
英國在2004年頒布了《2004年民事突發事件法》。目前已經形成了以這部法律為總綱，以應急準備和應急處置與恢復兩個文件為具體指導，結合地方性法規和部門規章的比較完整的法律體系。應急預案有三種:基因HC預案；具體計劃和單機構、多機構和多層次計劃。[2]美國的應急管理分為四個階段:緩解、準備、響應和恢復。根據《2002年國土安全法》的要求，美國國土安全部於2004年2月發布了《國家反應計劃(NRP)》。《2006年卡特裏娜颶風後應急管理改革法案》是應急響應的主要法律基礎之壹。聯邦各部、州政府、行政機構往往根據特別法的規定，針對特殊地區或特殊事項制定應急預案。在州和地方政府壹級，也制定了許多應急計劃。壹些州還發布了制定應急計劃的指導方針，地方政府也展示了應急計劃。[3]
加拿大政府壹直重視危機管理。加拿大的《應急管理和民防法》於1990生效，並經過多次修改。《應急管理和民防法》原則上規定了應急計劃。該法要求省市政府制定應急預案，規定應急響應中的相關事項。這些事項包括省或市政府工作人員和其他人在緊急情況下應急反應的必要設備、程序和方法。加拿大應急中心於2000年發布了《應急準備和響應計劃模式》。
英國、美國、加拿大都非常重視危機管理，法律體系也比較完善和發達。突發事件應急預案作為應急活動的核心，自然引起了上述國家的重視。三國在應急預案的制定和內容上有很多相似之處，值得借鑒。
第壹，規劃制定程序的法制化。英國、美國和加拿大關於應急管理的法律規定都明確了制定應急預案的程序。以英國為例，制定應急預案的程序壹般包括五個步驟:危險描述；確定目的；確定任務和對策；建立壹個組織；確定義務。對於每壹步，應急計劃制定者都有詳細的要求。這些國家尤其重視危機風險評估程序。壹些國家將危機風險評估程序視為制定應急計劃的第壹步。壹些國家將風險評估作為獨立的程序，但也將其作為制定應急預案的前提。例如，在英國，《內部緊急狀態法》要求各級政府負責評估災害和威脅。根據事件發生的可能性和影響程度，將風險評估結果分為低風險、中等風險、高風險和極高風險四個等級。處置者將根據風險評估的結果決定是否制定計劃。
第二，應急預案要盡可能詳細，有邏輯。英國、美國、加拿大的應急預案豐富詳細，篇幅較長，可操作性強。應急預案的內容壹般包括以下關鍵部分:簡述預案的目的和制定過程；應急管理機構、應急隊伍、應急活動中的相關組織及其義務，以及這些機構及其主要工作人員的聯系方式；應急響應活動，包括預案的啟動和應急救援活動的開展；災後恢復和重建；計劃的修訂和實施。
第三，重視應急活動的組織，明確各自的權利和義務。應急組織是應急活動的主體和靈魂，英、美、加三國都非常重視應急組織。應急組織在現有的機構體系中往往包括管理機構和應急管理隊伍。各組織在應急活動中的地位和義務將在計劃中明確而詳細地說明。此外，該計劃將詳細列出應急機構的主要工作人員及其詳細聯系方式。例如，美國的國家應急計劃要求該計劃明確聯邦政府、州政府、地方政府、部落、非政府組織、私營部門和公民在應急管理中的作用和義務。美國加州危機管理辦公室發布的《應急計劃指南》要求，應明確各部門處理突發事件的活動，包括管理部門、新聞部門、軍事部門、預算/行政部門等。
第四，註重合作協調。合作主要是指各部門和應急主體之間的合作，以及政府與私人部門和非政府組織之間的合作。合作不僅體現在應急預案的制定上，還體現在應急預案的啟動、應急響應活動和災後恢復重建階段。例如，加州危機管理辦公室發布的應急計劃指南明確要求將計劃寫入機構間的合作，以確保資源的優先分配和資源利用的最大化。所謂協調，是指計劃之間的協調。壹方面要註意同級不同機構所做計劃的協調，另壹方面要註意各級政府和機構之間的計劃協調。例如，英國法律要求每個機構的總體計劃應與其他合作機構制定的計劃相協調。
美國的國家應急預案要求重視聯邦應急管理活動之間的協調與合作，以及應急預案與其他類型應急預案之間的關系。改善各級政府之間以及政府和私營部門之間的應急管理聯絡；促進聯邦與州、地方政府和部落之間的互助。
第五，重視應急預案的修訂。英國、美國和加拿大的應急計劃都修改了關於應急計劃的條款。這些國家將應急計劃視為壹份活的文件，認為機構重組、新的風險評估數據、新法律的通過、演練的經驗以及災難的發生都可能導致應急計劃的修訂。法律壹般要求應急預案制定者定期或不定期檢查預案。比如英國的相關規定要求每三個月更正壹次計劃中的聯系方式，分階段重新審核計劃；規劃如有修改，應當及時公告。
第四，完善我國應急預案的建議
應急預案的制定意義重大。應急活動的壹些缺陷會在預案的制定過程中暴露出來，如溝通不暢、應急救援物資不足、應急救援隊伍人員不足等。也可以發現自己沒有意識到的危險情況；還可以提高計劃主體及其工作人員的風險意識。
1.完善應急預案的內容。
我國現有應急預案普遍存在的壹個問題是內容簡單，缺乏可操作性，針對性不強。《突發事件應對法》第18條規定，應急預案應當依照本法和其他有關法律法規的規定，針對突發事件的性質、特點和可能造成的社會危害，具體明確應急管理的組織指揮體系和職責、應急預防和預警機制、處置程序、應急保障措施和事後恢復重建措施。
如前所述，英國、美國、加拿大的應急預案豐富而詳細，篇幅較長，具有很強的可操作性和針對性。借鑒這些國家的經驗，完善我國應急預案的內容，應從以下幾個方面入手:壹是應急預案中要有風險的概括性描述。例如，在對某個區域進行整體規劃時，應對該區域存在的所有風險進行總體描述；在制定部門計劃時，應對部門計劃所針對的緊急情況的風險進行總體描述。第二，應急預案的內容要有對情況的描述，而不是簡單地羅列必要的內容。這就需要我們在制定應急預案時，充分吸收經驗，發揮想象力，想象壹些可能出現的情況。第三，註意不同主體制定的應急預案內容之間的協調。壹般來說，突發事件的應對不是單個部門可以單獨完成的，需要多個部門的配合。因此，應急預案的內容應當體現與其他有關部門制定的應急預案內容的協調，包括部門預案、專項預案與總體預案之間的協調，上下級政府制定的總體預案之間的協調，部門預案與上下級政府部門制定的專項預案之間的協調，同級部門或單位制定的預案之間的協調。第四，明確應急管理機構、應急隊伍、應急活動中的相關組織及其義務，特別是這些機構及其主要工作人員的詳細聯系方式。第五，詳細說明計劃的修改和演練。應急預案應當詳細規定預案修訂的條件和程序以及應急預案的演練。通過演練使應急預案活起來，通過預案的修訂使其及時。
2.完善應急預案制定程序。
借鑒國外應急預案制定程序，筆者認為我國應急預案制定程序應包括以下基本步驟:[4]
首先是成立計劃編制小組。這是應急預案編制的重要環節，對實現應急管理的基本原則具有重要作用。同時為各應急部門提供了壹個非常重要的合作交流機會，有利於統壹應急各方的觀點和意見。預案編制小組成員壹般應包括:行政首長或其代表、應急管理部門、消防、公安、環保、衛生、市政、醫院、醫療急救、衛生防疫、郵電、交通管理等相關部門；廣播、電視等新聞媒體；法律顧問、相關企業、上級政府或應急機構代表、技術專家等。方案編制小組成員確定後，要確定編制方案，明確任務分工，確保方案編制科學有序。
二是風險分析和應急能力評估。風險分析是應急計劃的基礎。風險分析的結果不僅有助於確定應急工作的優先順序，為劃分預案編制的優先級別提供依據，而且為應急準備和應急響應提供必要的信息和資料。風險分析包括危害識別、脆弱性分析和風險評估。
危險源辨識的目的是識別可能存在的重大風險因素，分析地理、氣象等自然條件，以及工業交通、商業貿易、公共設施等的具體情況。，並匯總本地區歷史上發生過的重大事故，以識別可能發生的自然災害和重大事故。
易損性分析要確定:壹旦發生危險事故，最容易受到沖擊破壞的區域或單元，最有可能發生波動或劇烈變化的環節。脆弱性分析的結果應提供以下信息:受事故或災害嚴重影響的區域，以及影響因素(如地形、交通、風向等。)在這方面；預計位於易受影響區域的人口數量和類型(如居民、工作人員、敏感群體-醫院、學校、療養院、托兒所)；可能的財產損失，包括基礎設施和運輸路線；可能的環境影響；它能指明最需要保護的地區、單位和人群。
風險評估是根據脆弱性分析的結果，對突發公共事件可能造成損害(或傷害)的可能性和實際損害(或傷害)程度進行評估。通常可以選擇分析最嚴重的情況(頂級事件)。風險分析可以提供以下信息:發生事故和環境異常的可能性，或者同時發生多個突發事件的可能性；對人和相關高危人群造成的傷害類型(急性、延遲或慢性)；財產損壞的類型(臨時性、可修復性或永久性)；以及對環境的損害類型(可恢復的或永久的)。
應急能力評估是根據風險分析的結果，對現有應急資源和應急能力進行評估，包括對城市和企業應急資源的評估，明確應急救援的需求和不足。應急資源包括應急人員、應急設施(設備)、設備和物資；應急能力包括系統和機制的運行以及人員的技能、經驗和培訓。應急能力評估還應註意發現應急體系中的缺陷和不足。制定預案時，應在評估與潛在危險相適應的應急資源和能力的基礎上，選擇最現實有效的應急策略。
三是準備應急預案。應急預案的編制必須以重大事故風險的分析結果為基礎，參考應急資源的需求和現狀以及相關法律法規的要求。此外，在編制預案時，應充分收集和參考現有的應急預案，包括上級部門的應急預案和本地區的總體預案，以盡量減少工作量，避免應急預案的重復和重疊，並確保與其他相關應急預案的協調和壹致。
四是應急預案審核。為了保證應急預案的科學性、合理性和符合實際情況，必須對應急預案進行評審，包括內部評審和專家評審，必要時請上級應急機構進行評審。
五是應急預案的審批和發布。應急預案經審查批準後，報有關部門批準，方可正式發布並備案。壹般情況下，各級政府部門的專項預案應當經同級人民政府批準，由同級人民政府應急管理委員會發布。部門計劃和專項計劃應當報行政主管部門備案。企業、事業單位的應急預案由單位領導批準，自行發布，並報行政主管部門備案。如省人民政府各部門、各單位，中央在陜企事業單位，各設區市人民政府，全省高等院校制定的破壞性地震應急預案，必須按照有關規定報地震局備案；各設區市制定的破壞性地震應急預案，必須經同級人民政府批準，並報省地震局備案。
3.註意應急預案的修訂。
應急預案的修訂與預案的制定同等重要。因為客觀情況經常變化，只有及時修改預案，才能更有效地應對突發事件。《突發事件應對法》第17條規定，應急預案制定機關應當根據實際需要和情況變化，及時修訂應急預案。但對應急預案修訂的條件和程序沒有進壹步的規定。
壹般來說，在以下情況下應對計劃進行修訂:第壹，發現新的風險或情況表明計劃已經過時。第二，從突發事件中吸取的教訓。突發事件的發生往往會暴露出壹些以前沒有註意到的風險，或者表明需要更好的應急程序，或者需要將壹些組織納入計劃。第三，應急演練的經驗教訓。從應急演習中獲得的經驗教訓與從緊急情況中獲得的經驗教訓相似。不同的是，應急演練是人為控制的，專門用來檢驗應急預案的程序，可以重復進行，直到做出合理安排。第四，組織及其程序和技術系統發生了變化。第五，關鍵員工發生了變化。應急計劃或其附則必須不斷反映關鍵員工的變化，包括姓名、職務和聯系信息。六是相關法律規定已經修改，或者制定了新的法律規定，需要修改應急預案的。
根據國外經驗，應急預案應至少每年定期修訂壹次。如果有突發事件，應急演練，組織變動等。在這壹年裏，應急預案要及時修訂。應急預案的修訂由原主體負責。規劃修改後，應當及時公布。
給…作註解
[1]《2006年中國突發公共事件應對》，載《中國應急管理》，2007年第7期。
[2]對於英國應急計劃體系的內容，我們主要參考了英國《國內緊急狀態法》(2004)、《國內緊急狀態法實施條例草案》(2005)、應急準備、應急處置和恢復等法律法規。
[3]對於美國應急預案的內容，我們主要參考了《國土安全法》(2002年)、《卡特裏娜颶風後應急管理改革法》(2006年)、加州危機管理辦公室發布的《應急預案指南》和《示範城市計劃》。
[4]參見劉鐵民:《突發公共事件應急預案的編制與管理》，載《中國應急管理》，2007年第10期。