姜傑
村民自治章程是實現村級民主管理的基本制度，是影響村民個體理性選擇行為、村級組織建設和地方社區政治現代化的重要因素。按照法治精神和村民自治的內在要求，規範村民自治章程的內容和制度改革與監督的過程，建立健全具有合法性、合理性、自主性和權威性的村民自治章程體系，必將逐步實現村級民主管理，推動村民自治活動走上法制化軌道。
關鍵詞:村民自治章程；村級民主管理；定位；標準
自20世紀80年代以來，中國頒布了壹系列關於村民自治的法律法規。為了有效實現村級民主管理，各地區開始探索壹種現代自治行為規範。65438年至0989年，山東省章丘縣確定了“依法建章立制、制度治村、民主管理”的村級工作規範化管理思路，在全國農村率先出臺了村民自治條例，並逐步在全國推廣。1998修訂的《村民委員會組織法》明確了村民自治條例的法律地位。“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，並報鄉、民族鄉、鎮人民政府備案”(第二十條)。村民根據國家法律法規和政策，結合本村實際情況，制定適應村民風俗習慣、公共道德和維護公共秩序、治安管理的自治章程，是村民實現自我管理、自我教育、自我服務、自我約束的重要制度保障。但不容忽視的是，壹些地方在村民自治條例的制定、修改、實施和監督中還存在壹些問題，嚴重損害了自治條例的民主性、合法性和科學性，甚至引發了壹些新的矛盾和問題。比如，有的章程是少數幹部私下制定公布的；有的章程與國家法律法規相抵觸，如“嫁出去的女兒對自己的祖傳財產沒有份額”；有些條款本身或在實施過程中侵犯了村民的人身權利，如“偷雞摸狗，吊打打屁股”；有的還存在經常罰款、金額過高的現象。這些問題阻礙了我國村級民主管理的健康有序發展。要加強章程的法律監督，確定科學的章程制定程序，完善章程的內容和形式，建立法制化、民主化和現代化相結合的村民自治章程體系。
壹、村民自治章程的定位
根據《村民委員會組織法》的規定，村規民約和村民自治條例是村級民主管理的基本制度，也是落實村民自治的重要方式和手段。十五屆三中全會作出的《中央關於農業和農村工作若幹重大問題的決定》也指出，“全體村民應當根據黨的方針政策和國家法律法規，結合當地實際，討論制定村民自治條例和村規民約，把村民的權利和義務、村級各種組織之間的關系和工作程序，以及經濟管理、社會保障、村規民約、婚姻家庭、計劃生育等各個方面，
村規民約由來已久。據《松石呂大房傳》記載，“(石綠)嘗如村約，凡合者以德以業勸之，鄉俗相見，患難與共”，是指居住在同壹村委會的村民通過協商制定並遵守的行為規範，具有群眾性、靈活性、不成文性等特點。其內容涉及政治、法律、道德，但主要是道德規範；主要由任意性規範和強制性較少的規則組成；實施模式也主要取決於村民的道德觀念、社會輿論和教育力量。在實踐中表現為村民守則、村民公約、村民章程等形式，其中村民自治章程是最高、最系統的綜合性法規。村民自治章程是指村民在自治活動中自我管理、自我教育、自我服務的綜合性規定。與村規民約相比，它結構完整、內容詳細、語言嚴謹，被村民們形象地稱為“小憲法”。它是村級制度的最高形式，是村規民約的延續和發展。它的內容更廣泛，規定更具體，結構安排更合理，操作性更強，權威性高於村規民約。它是介於法律和道德之間的準法律，是村民自律最重要的行為準則。它既適應了國家法律法規的要求，又體現了本村全體村民的意願和利益，從而實現了“依法治村”和“以德治村”的和諧統壹。
村民自治章程作為村級民主管理的基本行為準則，系統地調節農村的各種社會關系和矛盾，促進農村社會穩定和經濟發展。這裏所指的村民自治章程是依法制定、體現全體村民意誌、改革監督程序科學的現代自治規則，具有以下特征:
1.合法性
村民自治章程以黨的政策和國家法律法規為依據，是法律條文的具體化。《村民委員會組織法》規定，村民自治章程“不得同憲法、法律、法規和國家政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利”。村民自治章程首先要保證黨的政策和國家法律在農村社區的實施，不得與國家法律、法規和規章相抵觸。
2.合理性
村民自治章程的約束力主要來源於公眾的道德力量、具有個人魅力的先進分子的推動和村民的自覺。自治章程持久生命力的源泉在於它與國家法律規範和村民道德要求的對接，以及它對村內各種事務的合法合理處理。
3.自治
村民自治章程是全體村民實行民主管理的自治規則，自治是其本質屬性。其制定和實施的主體是全體村民。村民根據民主集中制原則，通過章程表達自己的利益、意誌和要求，實現自我管理、自我教育、自我服務、自我約束。是村民根據本村實際情況，結合黨的政策和國家法律法規的本土化，對村務進行的規範性安排。其內容應反映該村的特點，具有針對性和適應性。
4.權威
村民自治章程是全體村民集體管理本村事務的規範性文件，相對具有限制性。經村民會議特別議定程序批準，對極少數屢教不改的村民，可以采取壹定的強制處分。
村民自治章程是村民意誌的載體，是村民自我管理、自我教育、自我服務、自我約束的行為準則，是村民自治制度化、規範化的標誌，促進了當地社區秩序的建立和農村政治、經濟、人文環境的健康發展。村民自治章程是實現村級民主管理的基本制度保障，具有深遠的意義:
1.村民自治章程是村民個體理性選擇行為的重要影響因素。
根據理性選擇制度學派的理論，任何個體在實施其行為時總是遵循壹定的策略，對個體所追求的利益、個體行為對制度變遷的有效性以及最終實現的可能性做出理性的評價和決策。村級民主管理是全體村民共同參與的過程。民主決策的形成要求全體人民表達自己真實合理的利益，在利益沖突的協調中實現村民自治。村民是否願意參與自治，是否積極參與自治，與村民自治的“遊戲規則”密切相關。如果沒有“遊戲規則”讓所有村民相信其合法性、民主性和公平性，他們就會失去參與民主管理的信心。比如村委會選舉，村民參與投票的壹個重要因素就是看自己的選票對選舉結果的影響。如果選舉流於形式或者缺乏公正，那麽選票的價值就遠遠低於投票的成本(時間、金錢等)。)，而村民參與投票的積極性也會大打折扣。合法、合理、符合本村村民意願的村民自治章程，是限制上述情況的健康“遊戲規則”，會大大提高村民參與民主管理的積極性。
2.村民自治章程是村級組織建設的基本保障。
自治章程細化了國家法律法規對村級組織的規定，結合本村實際，具體規定了村民委員會、村民會議、村民代表會議、村民小組的地位和職能，完善了村民委員會的選舉方式和程序，真正實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實現了村民當家作主。同時，我國關於村級組織建設的法律法規過於原則，村民自治章程有助於更好地規範鄉村關系，既限制了鄉鎮政府對村民自治的過度幹預，又充分發揮了鄉鎮行政的指導作用。
3.村民自治章程是對抗宗族精英活動的利器。
自20世紀80年代以來，隨著國家政策的放松和家庭內部互助的增加，農村地區的宗族活動重新活躍起來。在壹些村莊，宗族精英越來越多地參與村莊政治活動，通過其人格魅力行使公共權力，管理社區事務，削弱了合法村級組織的權威。當國家利益與宗族利益發生沖突時，宗族精英領導村民對抗、抵制國家法律法規和方針政策的實施。在宗族精英的帶領下，開展了修譜、建宗祠等壹系列大型宗族活動。村民自治章程作為國家法律法規的地方細化形式，合法合理，是消除宗族勢力對中國農村政治現代化負面影響的利器。
4.村民自治章程是培養村民民主法制意識的好方法。
村民自治章程是維護農村社會秩序的自治規範，具有壹定的強制性，其制定、修改和實施需要遵循既定程序。以村民會議的方式制定自治章程，是全體村民提高認識水平、了解權利義務、增強參政意識、發表意見的大好機會，將全面提高民主意識，激發主人翁責任感。章程的有效實施也有利於逐步培養村民對法律法規約束的認同感，大力提高遵紀守法的群眾精神，形成依法辦事、按章辦事的良好習慣。村民民主法制意識的培養，為推進村民自治、促進農村經濟社會發展提供了強大的思想保障。
具有合法性、合理性、自治性和權威性的村民自治章程的制定和實施，將建立和完善村裏的各項制度，使農村經濟管理、社會保障、土地管理、財務管理等工作有章可循，形成有效的運行機制，大力推進村級民主管理的發展，實現“依法治村”和“以德治村”的和諧統壹。
二、村民自治章程的規範
村民自治章程的核心是實現村民自治。但是，由於我國農民素質相對較低，農村地區宗族或某些惡勢力發展迅速，村民自治經驗不足，從制定、修改、實施到廢止的壹系列環節中，存在著影響村級民主管理實現的各種問題，也存在著許多違反國家法律法規和方針政策的規定。迫切需要完善相關法律法規，註重統壹性和靈活性的有機結合，在考慮各地不同情況的基礎上，協調基本原則和具體規定，避免違背國家法律法規和黨的政策，排除零散無序的自治規範，從正面引導和規範自治條例，使其合法、合理、自治，真正把村民自治條例的制定和實施納入法制化軌道。
程序的標準化
程序正義是實體正義的前提和保障。只有規範制憲過程，才能保證全體村民共同遵守的行為準則的民主性和群眾性。“中國農村的民主化進程將是壹個從建立規範的民主程序到提高民主意識的過程，而不是相反”[1]。《村民委員會組織法》明確規定，自治章程的制定權只能屬於村民會議，村民代表會議可以決定屬於村民自治範圍的其他事項。此外，任何其他組織或個人都無權自行制定(第20條)。但這壹規定過於粗糙、原則，缺乏懲罰性條款。在實踐中，壹些地方的鄉鎮政府“越權”，制定“統壹”的自治條例，下發到所轄村莊執行。同時，《村民委員會組織法》沒有規定制定章程的程序，各地現行程序過於簡單。往往少數幹部全權包辦壹切，群眾只是舉手或簽名，導致群眾不滿，難以落實。壹些地方甚至出現了制定受宗族勢力控制的村民自治條例的活動，使自治條例變成了維護宗族利益、進行派系鬥爭的工具，其民主性和合法性完全喪失。因此，嚴格規範自治章程的制定程序，確保其真正反映全體村民的利益和意願，並使群眾自覺遵守和維護其有效實施，是關鍵。應完善國家相關法律法規，確定制定村民自治章程的基本程序:1。村民委員會應當向村民宣傳和動員，解釋自治章程的性質、作用和特點；2.村民委員會進行調查研究，提出需要規範的內容和需要解決的問題。村民委員會應當根據本村的實際情況，針對需要解決的實際問題、村民普遍關心的事項以及與本村發展建設密切相關的問題，通過調查研究廣泛征求意見，提出村民自治章程需要規定的內容，確定自治章程的制定地點。3 .就提出的議題和問題，發動村民討論並提出意見，並向村民代表會議報告。村民自治章程是基層民主建設的基本制度。只有充分發揮民主，反映大多數村民的意願，並對自治章程的內容和形式進行廣泛而深入的討論，自治章程才能成為村級民主管理的公約行為準則。村民代表會議是在村民會議的基礎上演變而來的。與村民會議需要全村參加不同，村民代表會議由村民按照壹定比例推選的代表參加，成本較低。在某些情況下，它是村民會議的重要替代形式，可以在本村壹定範圍內討論和決定重大事務。4.召開村民代表會議，擬定更詳細的草案；5.將草案提交各村民小組反復討論修改；6.將修改後的草案提交村民會議討論，1/2通過即可生效。《村民委員會組織法》第17條規定“村民會議應當有18周歲以上的村民過半數出席，或者有本村三分之二以上戶的代表出席，作出的決定應當經出席人員過半數通過”。村民會議是村民自治活動的最高決策機構，而村民自治章程作為村民自治的基本行為規範，需要全體村民“公投”。7.將章程報鄉鎮政府備案。發現與法律法規相抵觸的，必須修改。這是保證自治章程與國家法律、法規和方針政策相統壹的重要手段，也是實現鄉鎮政府對村民自治進行指導和監督的主要途徑。8.將通過並備案的村民自治章程書寫或打印出來，發放到各戶張榜公布，讓全體村民互相監督，共同遵守。
村民自治章程制定後，在保持其相對穩定性的同時，需要根據實際情況的變化及時進行修改和完善。壹些村民自治章程制定後未能隨著村情的變化及時修訂，產生了種種弊端，如部分條款過時失效；有的條款過於寬松，失去約束力；有些規定與新頒布的法律、法規或政策相抵觸，難以實施；壹些新問題、新課題，原條款沒有明確規定，沒有“章”可循。可見，村民自治條例必須適應村情的變化，不斷調整、修正、補充和完善。自治章程的修改也要充分尊重民意。壹般來說，1/3以上的村民要求修改時，可以提出修改草案，然後提交村民會議討論，經4分之3以上的村民同意後方能生效。這既保證了村民民主管理的自治權，也維護了自治章程必要的穩定性。
(二)內容的標準化
村民自治章程是村裏的基本自治制度，其內容應當考慮到村裏的具體情況，如經濟狀況、地理環境、人文素質等。規則的價值不在於文字的優美和邏輯的嚴密，而在於有益的規定能夠在社會生活中得以實現。因此，自治章程的內容必須符合國家法律法規的要求，符合當地的實際需要，實現村民自治的目的。
首先，自治章程必須符合國家法律法規和政策的要求。即不得含有以下內容:1)與國家法律、法規或政策規定相違背的；2)違背國家法律、法規和政策的精神和宗旨；3)超越村民自治章程的權限範圍；4)規定了不適當的懲罰措施。自治章程不得侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利。所謂人身權，是指與人身密不可分的權利，包括生命權、健康權、姓名權等。民主權利是指公民依法享有的各種民主權利和自由，如選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、遊行、示威等自由。財產權是公民對合法取得的財產享有占有、使用、處分和收益的權利。但不抵觸並不意味著自治憲章的所有內容都必須以法律為依據。法律空白區是那些沒有受到法律調整，但確實需要制度調整的社會關系領域，需要自治章程來調整，這也是村民自治章程的重要調整對象。自治章程以教育為主，處罰為輔，其中規定的處罰措施壹般可以包括批評教育、檢討悔過、賠償損失、罰款等。罰款應該以當地生活水平為基礎，不能太高。
其次，自治章程必須符合村裏的實際需要。村民自治條例以“村”的地理區域為調整範圍，只調整特定農村社區內的社會關系，只對該區域的村民有效。因此，制定村民自治章程，要結合本村實際，充分考慮當地的風俗習慣、經濟條件、地理環境和人文素質，實事求是，因地制宜地制定和發布具有針對性、適應性和易操作性的自治規範。
第三，自治章程必須明確保障村民的自治權利。村民自治章程以實現村民自治權利為主要目的，應當明確規定村民的選舉權和被選舉權、知情權、批評建議權、土地承包經營權以及參與本村資金和收益分配的權利。特別是規定只有本村村民有權制定和修改自治章程，鄉人大和鄉政府有權對自治章程的制定和實施給予必要的指導和監督，但不能代替制定。
(3)形式的標準化
村民自治章程內容廣泛，規定了村民組織、經濟管理、社會秩序和精神文明建設等內容。它們是村民實行自治最重要、最基本的規範，各個組成部分都應該是嚴謹的、先進的、科學的。首先，條文是自治章程的主要內容，尤其需要完善條文來完善章程的結構。自治章程是村裏民主管理的基本制度，具有普遍適用於本村村民的特點。要避免章程中只針對個人和個別事項的規定，否則“懲壹物之失，立壹法之堅，防壹官之奸，創壹法之超，法不比此差”[2]。章程的規定要明確、肯定，在制定時力求使用不含糊的條款，避免模糊、變通的規定，否則村民會難以理解，在執行中會遇到很大阻力。其次，自治章程的邏輯結構要完整、有序、條理清晰、詳細恰當、通俗易懂、易於查找。從結構上看，壹個明確的自治法規體系至少包括總則、分則和附則。總則為第壹章，包括制定章程的依據、目的和作用；分則分為若幹章，如村民組織壹章和經濟管理壹章。附件是最後壹章，內容包括本章何時由村民會議通過，何時實施，如何修改，解釋權歸屬等。特別需要指出的是，村民自治章程是群眾自治活動的組織章程，規定了自治組織和村民的行為規範。因此，它無權規定“黨組織建設”的內容。
監督的標準化
從紙面上的規則到現實中的制度，村民自治條例實施和監督的規範化是有效約束村民行為的重要保障。村民自治章程制定後，要及時公布，深入宣傳，使之家喻戶曉；要建立執行機構，完善實施細則；要建立監督機制，規範監督管理。
根據《村民自治組織法》的規定，村民委員會作為全體村民選舉產生的主持村務的常設機構，是落實自治章程的天然機構。但法律應進壹步明確村民委員會實施自治章程的權利，明確劃分實施程序和村民委員會成員實施法律的權限，使其依法履行職責，自覺接受群眾監督。村民委員會實施自治章程應當遵循公開、公正、平等的標準。公開意味著自治憲章的執行過程應該始終是公開和透明的；公正是指執行過程和懲罰措施要合法合理；平等就是所有村民在章程面前壹律平等。
自治章程的監督機關包括村民代表會議和村民會議。村民代表會議有權在壹定範圍內討論和決定本村的重大事務，對監督自治章程的實施具有重要作用。村民會議作為自治章程的主體，也是監督的主體。村民會議有權對村民委員會實施自治章程的情況進行評議，對村民代表會議進行監督，村民委員會和村民代表會議對村民會議負責，定期報告工作。村民會議也有權在壹定條件下修改和廢除自治章程。
根據法治精神和村民自治的要求，村民自治章程是全體村民在生產生活中，根據當地習俗和自身利益訴求，通過壹定程序，權衡和妥協各種利益而形成的自律規範。規範村民自治章程，培養村民的民主法制意識，逐步實現村級民主管理，必將推動村民自治活動走上法制化軌道，從而促進我國農村社區政治現代化的健康發展。
註意事項:
[1]肖，主編，《宗族、鄉村權力與選舉:江西省十二個村委會選舉的觀察與研究》，西北大學出版社，2002年。
[2]嚴復，法意註釋104，嚴復集，第四卷，第995頁。
2003年6月27日中國人民代表大會新聞