《關於鼓勵政府和企業發包促進我國服務外包產業發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)是國內首個直接針對發包商的支持政策。政策本身具有很大的產業指導意義和產業促進作用。
從很多方面來說，《指導意見》本身就是《關於促進服務外包產業發展的批復》和《電子信息產業調整振興規劃》的延伸和發展。以下是對《指導意見》的深入解讀和分析。文件的核心是鼓勵形成以政府和企業為核心的中國外包內需市場。
《指導意見》第壹條就明確提出，“要把推進政府和企業外包作為推進我國服務外包產業的重點。”。第二條也提出:“積極發揮服務外包示範城市的示範帶動作用.....擴大內需市場，培育國內服務外包產業發展。”
這標誌著自2006年商務部“千百工程”以來，我國鼓勵服務外包產業的政策導向已經從支持外包服務商轉向鼓勵承包商。從“鼓勵離岸外包”到“鼓勵在岸外包”的轉變這種政策導向的轉變將對引導行業發展產生深遠的影響。“指導意見中雇主的定義
《指導意見》中政策的適用範圍，即用人單位的定義，主要出現在引言中，“鼓勵政府和企業以購買服務的方式，將數據處理等非涉密業務外包給專業公司”。同時，第壹、二、四、六、七、八條也有類似表述:第壹條:“...讓服務外包得到各級政府和大中型企業的認可”；第四條:.....積極引導和推動中央企業和地方企業加大外包力度，讓服務外包企業有更多機會參與國內企業的外包業務。“等等。
因此,《指導意見》中對用人單位的定義(鼓勵範圍)是我國國內政府和企業,《指導意見》中沒有對企業的具體定義。因此，我們可以預計，鼓勵的企業範圍將包括所有在中國經營的內資企業和外資及合資企業。《指導意見》中關於發包的定義
在《指導意見》中，外包被定義為“購買服務”。導言中指出“鼓勵政府和企業通過購買服務的方式，將數據處理等非涉密業務外包給專業公司”。第三條還提出:……進壹步發揮政府采購的政策功能，……不斷拓展購買服務領域。"
由於服務的概念和範圍遠大於外包，《指導意見》對外包的定義大於傳統外包服務的範圍，即可以將“服務采購”納入《指導意見》的支持範圍。因此，從某種意義上說，《指導意見》對外包的定義比其他相關服務外包政策中的“外包企業認定標準”更寬泛，這種政策定義的潛在不壹致將對未來外包行業產生影響。我們將繼續關註政策變化。《指導意見》中外包業務範圍的界定
在引言中,《指導意見》的定義非常寬泛。“數據處理等不涉及秘密的服務”如果結合締約的定義，可以表述為“數據處理等不涉及秘密的服務”。這裏的業務定義不是傳統理論中的“核心業務”和“非核心業務”，關鍵的定義標準是是否涉及保密。也就是說，只要不涉及涉密服務采購，都是《指導意見》中鼓勵的範圍。
《指導意見》第二條和第三條對外包業務範圍的表述相對更加具體:
第二條在政府信息化建設、電子政務、企業信息化建設和電子商務發展過程中，鼓勵政府及相關部門整合資源，將信息技術開發應用和部分流程業務外包給專業服務提供商。
第三條鼓勵采購方將信息技術咨詢、運維、軟件開發部署、測試、數據處理、系統集成、培訓、租賃等非保密離岸服務外包給專業企業，不斷拓展采購服務領域。
從上述承包經營範圍的描述和列舉可以看出，《指導意見》鼓勵的經營範圍主要集中在ITO領域。除第二條明確提出的“數據處理”和寬泛提出的“部分流程業務”外，其他列出的簽約業務均屬於ITO範疇:
l信息技術咨詢
l操作和維護
l軟件開發和部署
l測試
l系統集成
l培訓租賃《關於承包業務關鍵評價標準的指導意見》
是否涉及秘密是《指導意見》中判斷承攬業務的關鍵標準。在引言中提出“數據處理等不涉及秘密的業務”，同時在《指導意見》中專門使用第十條對外包業務的法律風險控制進行了界定:政府或企業應遵守國家法律，嚴格按照《中華人民共和國保守國家秘密法》的規定，加強保密管理。同時，強化服務外包過程中發包、承包、分包等環節的法律風險意識，促進服務外包行業規範運作。
以是否涉及秘密作為發包合同的業務標準，在潛在意義上，主要是針對政府發包合同。因為對於企業來說，外包是自己的決策，在政府的政策支持上是無法界定的——只要企業自己的決策可以外包，就可以外包。但對於政府外包，政策在鼓勵政府外包的同時，需要規範政府的外包行為，其核心重點是避免漏損。所以潛臺詞裏的《指導意見》更直接的鼓勵政府收縮。《指導意見》中外包服務形式的界定
除了常規的外包服務，《指導意見》在第六條對外包方式提出了非常重要的表述:“積極研究政府職能部門或大中型企業剝離其現有IT及相關服務部門，與專業服務外包供應商進行多種形式的整合，擴大服務對象和業務規模，提升業務水平。”
通過業務剝離和業務重組進行服務外包是全球外包產業中壹種重要的服務外包模式。這種模式是承包商可以通過剝離、出售、合資等方式，將其相關職能部門和資產出售給外包服務商，從而進壹步盤活資產，擴大企業經營的靈活性，提升核心競爭力。
因此，《指導意見》為政府部門提供了更加靈活的簽約方式。《指導意見》中服務提供者的定義
對於承擔服務的服務商，《指導意見》的出臺將其定義為“專業公司”。這裏引人註目的是沒有明確定義為“專業外包公司”。這兩個定義的區別在於:“專業公司是指專門從事某壹類服務的企業，企業不壹定是外包企業；而“專業外包公司”應該是嚴格意義上公認的服務外包企業。因此，《指導意見》中對服務提供者的定義與外包的定義是壹致的，即“服務采購”和“專業服務”是外包的定義，比簡單意義上的外包範圍更廣。
因此，從定義分析，《指導意見》鼓勵發展現代服務業，而不是服務外包。當然，這並不影響服務外包作為現代服務業的關鍵組成部分所獲得的政策支持。對企業開展國內業務的特殊支持。
通過《指導意見》的表述，雖然《指導意見》鼓勵各類服務型企業承接政企簽約，但通過壹系列的界定和扶持，政策鼓勵明顯向專業服務外包企業傾斜，主要表現在以下幾個方面:
第三條凡采購符合政府采購限額標準的外包服務，必須按照政府采購的有關規定，采購符合國家相關標準要求、具備相應專業資質的境內外包企業的服務。
第四條。制定服務提供商相關發包規範和技術標準，積極引導和推動中央企業和地方企業加大外包力度，讓服務外包企業有更多機會參與國內企業的外包業務。
五是研究建立服務外包企業服務評價體系和機制，選擇具有壹定承接能力的信息技術服務等服務外包企業，優先承接政府服務外包業務。
六是積極研究政府職能部門或大中型企業剝離其現有IT及相關服務部門，采取多種形式與專業服務外包供應商進行整合，擴大服務對象和業務規模，提升業務水平。
通過《指導意見》中的上述表述，政府外包項目將分配給專業服務外包企業，政策在以下三個方面為專業服務外包企業提供特殊支持:
1.在政府外包中，符合政府采購限額標準的外包服務必須由具有相應專業資質的外包企業完成。這說明政府承包的項目大多只針對服務外包企業，明確了政府承包業務對服務外包企業的支持；
2.通過建立服務評價體系，政府將專業服務外包企業納入政府服務采購的服務提供者名單，優先為這些企業發包合同；
3、對於政府(和大中型企業)采取脫、賣等特殊方式承攬業務，只會針對專業服務外包企業。
因此，考慮到《指導意見》對信息安全保密的強調，可以理解為政府外包服務將成為國內服務外包企業的巨大潛在市場。20個示範城市將成為政府簽約的突破口。
《指導意見》第二條特別強調充分發揮服務外包示範城市的示範引領作用。從政府承包促進本土服務外包企業發展，形成中國本土內需市場的角度來看，政策必須形成政府承包的示範，找到形成市場的突破口。從《指導意見》的表述中我們可以看到，這個突破口目前是全國20個服務外包示範城市。
即使國內經濟相對發達，這些城市從經濟體量和管理意識來看，也更容易接受外包。而且，從現實產業發展來看，這些城市已經將服務外包產業作為其重要的產業升級方向，通過外包促進本地外包產業發展具有更大的緊迫性和內在驅動力。
因此，20個國內外包示範城市將成為2010年政府承包的重點市場。政府在培育本地外包市場方面應采取措施。
在《指導意見》中，政府下壹步培育本土外包市場的具體措施主要包括:
1，加強政企簽約宣傳普及，營造良好的政企簽約行業氛圍。《指導意見》第壹條明確提出:“加大服務外包的宣傳力度，改變我國傳統的外包模式觀念，使服務外包得到各級政府和大中型企業的認可。”第九條也提出:“通過政策支持，加強服務外包企業的品牌宣傳和推廣，打造中國服務外包品牌。”
2.將服務外包納入政府采購目錄，形成規範的政府外包行為。根據《指導意見》第三條，鼓勵采購人將非保密外包業務外包給專業企業，不斷拓展采購服務領域。主營業務包括信息技術咨詢、運維、軟件開發部署、測試、數據處理、系統集成、培訓和租賃。
3、制定相關合同規範和技術標準，為服務商提供服務。《指導意見》第四條要求制定服務提供者相關發包規範和技術標準，這將極大地引導和促進中央企業和地方企業加大外包力度，使服務外包企業有更多機會參與國內企業的外包業務。
4.建立服務外包企業的服務評價體系和機制。《指導意見》第五條要求研究建立服務外包企業服務評價制度和機制，讓具有壹定承接能力的信息技術服務等服務外包企業優先承接政府服務外包業務。支持服務外包企業做強做大，盡快形成壹批服務外包龍頭企業。
5.形成可以剝離出售的政府職能標準。《指導意見》第六條要求，政府職能部門或大中型企業剝離現有IT及相關服務部門，整合多種形式和專業服務外包商，擴大服務對象和業務規模，提升業務水平。
6.搭建服務外包專業電子交易平臺，充分利用電子化手段擴大企業承包範圍。《指導意見》第七條指出:“在現有軟件和信息服務外包公共支撐平臺的基礎上，進壹步建立和完善承包項目信息與承包企業的對接平臺，促進外包與承包業務的順利對接。”
7.組織專業的項目對接會。《指導意見》第七條提出:積極搭建大中型企業與服務外包企業之間的橋梁，組織安排大中型企業與服務外包企業之間的洽談會，建立雙方溝通渠道。"
8.鼓勵服務外包企業與國內大中型企業合作開展外包服務。《指導意見》第七條指出:“研究支持服務外包企業與大中型企業建立合作聯盟，加強業務交流溝通，鼓勵大中型企業有步驟地開展業務外包。”
9.加強對地方政府和企業相關人員的培訓，組建專業承包管理團隊。《指導意見》第八條提出:“加強地方政府和企業相關人員培訓，培養壹批熟悉服務外包業務、深入了解市場的中高層管理人員，做好政府和企業發包工作。”
10.將有可能給予企業更直接的優惠政策支持。《指導意見》第九條指出:“綜合運用財政、金融、稅收、政府采購等政策手段，積極促進服務外包產業快速發展。”