總結起來,發達國家的PPP模式主要有以下十個特點:
(1)發達國家的PPP項目投資主要由金融機構主導(作為項目公司的股東和領導,以及借貸),而我國主要由具有施工資質的工程企業主導。這說明中國的金融機構在業務和盈利模式、競爭力和創新、服務意識等方面與國外的金融機構有很大的不同。也說明中國的工程企業規模龐大,競爭激烈。而我國金融機構和工程企業在參與PPP時,資本結構、人才結構、知識結構都比較薄弱。
(2)發達國家PPP項目招標談判周期長,前期成本相對較高,但全壽命周期成本相對較低;而我國PPP項目招標談判周期短,前期成本相對較低,但全生命周期成本相對較高。發達國家的政府羨慕中國政府想辦就能辦的很快,但我們似乎沒有人羨慕國外全生命周期的高效率和高質量服務。發達國家的PPP更像是慢工出細活,而中國的PPP是量產和銷售。
(3)發達國家PPP項目的貸款來自銀行,有很多資金來自養老/社保基金和保險機構。這些資金的長期性恰好與PPP項目的長期性特征相匹配。但近年來我國逐漸允許保費參與投資和借貸,所以國內貸款來源比較單壹,融資渠道也比較單壹。
(4)發達國家對PPP項目的最低規模有要求(比如澳大利亞要5000萬澳元以上),因為PPP項目前期時間長/成本高。如果項目太小,前期成本就會太高。如果單個項目規模較小,可以將類似項目打包在壹起進行招標/談判。國內沒有規模規定,導致單個項目投資金額只有幾千萬,前期費用占比很高(高達10:以上)。
(5)由於現有政府機構難以適應PPP的復雜性,越來越多的國家(包括發展中國家)制定或開始撰寫PPP立法或指南,設立PPP專門機構(賦予項目的規劃/比較/評估/指導/咨詢/監督/審批等不同權力),規範PPP運作,總結PPP經驗(知識管理)。而我國目前還沒有全國性的法規,幾個國家級的PPP中心剛剛成立。
(6)發達國家PPP項目中棕地項目較多,如TOT,部分企業主動提出項目(不請自來);而在中國,主要是綠地項目,且多為政府發起的招標項目,這與國內外不同的經濟發展階段/基礎設施成熟度、參與人員的經驗/水平、政治/法律/金融/社會制度成熟度有關。
(7)發達國家PPP項目的資金和發起人主要來自本國甚至當地,而我國早期(80、90年代)主要來自海外,現在(2000年以來)主要來自本國,存在壹定的地方保護主義。
(8)發達國家應用PPP的主要目的是提高服務水平和效率,順便緩解政府壹次性支出資金壓力;PPP在中國的應用主要是解決資金短缺問題,增加基礎設施的數量和規模,促進經濟發展(包括GDP和政績)。主要用途的不同導致國外PPP主要用於公共事業(政府分期付款),而中國主要用於基礎設施(民眾付款)。
(9)發達國家PPP項目的過程和信息(包括財務信息)基本是公開的,任何公民都可以獲得,而國內PPP項目的信息(尤其是財務信息)幾乎是不公開的,這導致國內的相關研究只能是定性研究、主觀研究或假設性數據研究,但國家層面的信息公開政策(金彩[2017] 65437)近日新發布的《PPP條例(征求意見稿)》也提到了信息公開。
Cio)由於PPP項目的時間長達10-30年,任何壹方,如政府和企業,單獨預測和承擔風險都是不現實的,也是不公平的。因此,發達國家的PPP項目早就應用了特許期內的調整機制(如價格調整),而我國是近幾年才開始應用這種動態調整機制的。由於早期項目應用不足,造成了不公平、不和諧,迫使政府進行幹預和調整。
本文由黑龍江省PPP項目咨詢研究中心發布。
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