壹、立法準備階段的意義和價值分析
周旺生在《立法學》中認為，“現代立法活動過程中的立法準備，壹般是指提出法案之前的有關立法活動”，是“為正式立法提供或創造條件，為正式立法奠定基礎的活動。”從這個定義可以看出，立法準備是整個立法過程的第壹個環節，其最終結果直接服務於下壹階段的立法運作，是整個立法過程的基石。
立法是壹個過程，立法準備作為立法過程的初始階段，也是壹個過程，由幾個小環節組成。壹般來說，立法準備階段要經過以下幾個步驟(1):立法預測、立法規劃(2)、確定立法項目(3)、采納立法建議和倡議(4)、確定起草機構和程序(6)、起草法案。此外，法律的清理、法律的編纂和立法信息的反饋，包括旨在為法律的制定和變更服務的工作，這也是立法準備活動的內容。其中，立法預測、立法規劃的編制、立法舉措的形成和立法決策的作出屬於宏觀層面，從大的視角解決立法問題。剩下的就是從微觀層面確定如何準備賬單了。因此，從本質上講，立法準備階段應分為兩步:(1)政府機關是否應當初步決定是否將某壹類事項、某壹類社會關系納入法律調整的範圍；(二)對於已經初步決定納入法律的事項，是如何起草規範原文的。體現在立法準備的過程中，就是決策和起草法案兩個步驟。②對於立法準備階段的價值，周旺生教授在《立法》中有如下精彩論述，並被眾多學者引用:“在壹些國家，當壹項法案提交立法機關或立法機構審議表決時，往往只是或主要是履行法律程序，並不能真正決定該法案能否正式成為法律，因為能否成為法律在立法準備階段就已經決定或至少在很大程度上決定了。”“與發達法治國家和欠發達法治國家相比，後者的立法準備比前者更為重要。”的確，在中國這樣壹個法制不發達的國家，存在著立法程序很具體很充分的現象，但本質上只是壹種形式，壹種炫耀，最終通過的立法基本上是立法準備階段的結果。這是法制不健全的表現，也是我們必須重視和糾正的。從以上對立法準備階段的分析，我們要明確的是，準備階段的作用主要有兩個:壹是提出某項法律的成立或不成立，二是形成草案。這兩個過程是立法程序的準備，不是真正意義上的立法。這應該在健全的立法機制的基礎上實現。理解立法準備的價值要註意以下兩點:(1)要理解立法準備的重要作用，註重對其價值和制度的研究；(2)在立法準備階段，我們實際上不能決定立法的命運。在準備階段和立法過程之間劃清界限。實現立法準備階段與其余階段的合理分工。
二、我國立法準備階段的現狀
對於我國立法準備的研究，筆者認為還處於起步階段。雖然已經受到重視，但仍不完善，不能完全滿足現實的需要。沒有專門的文字來指導關於立法準備階段的壹些細節，專門論述這個問題的文章也很少。事實上，國外對立法準備階段的研究已經越來越成熟，關於立法規劃和立法起草的著述也不少。由此也可以看出國外對立法準備階段的重視。由此可見，這方面的研究刻不容緩；面對這樣壹個開放的世界，也需要借鑒其他國家的經驗。筆者認為，如今翻譯相關作品的需求也很迫切。
現實中，我國現行關於立法準備的法律規定僅規定了立法準備的某壹環節，規定不全面。在《立法法》中，全國人大常委會和國務院只是在第34條和第58條中偶爾提到立法論證的問題，並沒有作為立法準備環節提出來。第12、13、24、25條提到了哪些機關或個人可以向全國人大和全國人大常委會提交法律案，而立法論證、立法規劃等問題在立法法中根本沒有涉及。(4)在其他法律法規中，只有國務院通過的《行政法規制定程序暫行條例》第五條和第六條規定立法規劃是立法準備的重要內容。地方上，上海、吉林等地已經做出了專門的立法規劃思路。河北等地在地方立法條例中專門規定了立法準備壹章，可以說是對立法準備階段的有益探索。但是，與法制發達的國家相比，其制度還存在許多不足。其制度的規定比較零散，沒有形成體系。這還遠遠不足以改善我們的立法。
三、完善立法準備制度應堅持民主化和制度化原則。
這兩個原則應該體現在整個立法過程中，但在立法準備階段，堅持民主化和制度化更為特殊。綜上所述，我國的立法準備制度在理論和實踐上都存在缺陷和不足，立法準備的民主化和制度化程度還相當不夠。在立法準備中，往往由掌權者決定。現代民主要求“主體的普遍性、行為的約束性、內容的平等性和過程的程序性。”⑤縱觀我國立法準備的現實，我國在這方面所做的還遠遠不夠。
立法準備階段的民主化原則體現在第壹個主要步驟，即政府機關是否應當初步決定是否將某壹類事項、某壹類社會關系納入法律調整的範圍，這是決定法律是否成立的重要步驟。在某種程度上，它決定了法律的命運。對於如此重要的權力，如果過於集中和不受制約，無疑會滋生腐敗。因此，檢查立法源頭的最好方法是堅持立法準備的民主化。體現在第二步，主要是立法起草主體不僅素質高，而且不僅需要高素質的法律工作人員，還需要相關部門的專家學者參與起草過程，提高民主化程度。同時，也有利於提高立法質量。
審議的公開性是立法準備民主的基本要求。壹旦失去了立法過程的公開性，民主的渠道就會被堵塞，民主就會成為壹句空話。在立法準備階段，立法規劃和計劃的公開應當成為壹項制度。法律法規的規劃要讓人民知道，至少要讓涉及他們利益的公民和機構知道。這樣，訴訟公開的方式就不僅僅是公布或者讓所有人都可以得到，最重要的是使用壹些調查、咨詢、聽證的方法。只有這樣，才能為更多的人參與其中創造條件。
對於立法準備階段應該堅持的原則，我認為還應該包括立法準備的制度化。立法準備的制度化是民主化的前提和必然歸宿。我們知道立法準備階段的民主必須通過正當的程序和體現民主的各種制度來完成。如果這些程序和民主制度沒有形成制度，就沒有辦法保證民主的實施。至於立法準備階段，我認為應該包括以下幾個方面:
1.界定立法準備活動的主體從以上可以看出，立法民主化的首要要求是“主體的普遍化”，這就要求我們的立法賦予更多的人和機關參與其中的權力，但對於整個立法準備體系來說，重要的是要重視專門從事立法準備活動的主管機關。對於這壹點，中央和地方的做法是不同的。但要明確的是，無論誰充當這個機構。所有成員都需要具備專業素質。這壹點很重要，應該在我們將要建立的立法準備中加以規定。不僅要有專門的立法人才，還要聘請其他領域的專家。⑦2.立法準備階段的相應程序在本條的前壹部分中作了具體說明。相應立法準備階段的當局主要有四項任務:(1)進行立法預測；(二)制定立法規劃；(三)進行立法論證；(4)通常起草立法案。法律應當相應地將這些任務制度化、規範化。目前很多省份都明確了立法準備的具體程序。並且設定了相當的時間，這是壹個可喜的嘗試。與這些程序相對應，需要註意的是，在任務(1)、(2)、(3)中還應增加調查、協商、聽證等各種民主程序。將這些程序制度化，更有利於民主的發揮。對於法案起草的過程來說，是壹個非常專業的過程，國外對立法起草的技術要求很高。當然，最好是在立法準備階段的主管部門來做，但在目前情況下，委托專家起草建議更為穩妥。
3.立法準備階段制度化過程中應註意的壹個問題。
有學者指出，如果建立完善的立法準備制度，應該是各環節的完美結合。如果所有的立法都適用同樣的程序，讓它們走完所有的環節和步驟，必然會造成人力物力的浪費。而且，如果在立法準備階段過於深入地介入聽證、咨詢等程序，使立法準備在形式上更加完善，是否已經行使了立法的形式程序功能，造成了類似於經濟建設中“重復建設”的浪費？筆者認為這種提法是合理的。立法過程中所涉及的聽證、咨詢等程序是立法民主化的要求，這壹點毋庸贅言，但我們要註意設置“準備階段”的任務，而解決這壹問題的根本途徑就是把立法準備階段的位置擺正。這時候就不能拘泥於壹套死的制度，而應該據此設置不同的法律制度，分別適用。對壹些關系國計民生的重要法律要慎重，制度盡量完備。對於壹些小的或者急需的法規，不壹定要經過所有的環節和步驟，但也要規定相當必要的環節。要把立法準備階段放到整個立法過程的大環節中去考察，擺正位置，不能忽視它的存在，但同時也不能面面俱到，行使其他階段的職能。筆者認為，只要完成了上面提到的立法準備階段的兩個基本功能，就可以達到制度化的目的。