2002年6月5438+10月11日，美國參眾兩院不顧國際社會的強烈反對，相繼通過決議，授權布什總統對伊拉克發動軍事打擊。就這樣，經過不到三天的辯論，美國國會授權布什“以必要和適當的方式(1)保衛美國的國家安全免受伊拉克的持續威脅，(2)執行聯合國安理會的所有相關決議”[1]。所謂“必要和適當的方式”，實際上是給了美國總統布什發動伊拉克戰爭的權力。在美國國內政治中，戰爭權問題壹直是美國國會和總統長期爭論的主要問題之壹。
第壹，美國憲法中戰爭權力的分配
美國憲法第1條第2款規定:“總統是美國陸海軍的總司令”，總統有權任命軍官、指揮和指揮武裝部隊。然而,《憲法》第1條第8款也規定:“國會擁有以下權力...規劃美國的國防...宣戰...建立軍隊並提供補給...裝備海軍和維持供給...制定管理陸軍和海軍的條例。”將戰爭權分配給總統和國會，美國憲法的這種結構安排體現了美國制憲者所推崇的權力制衡原則，但總共只有4300字的美國憲法在戰爭權問題上含糊其辭，這也為美國總統和國會的長期爭吵埋下了伏筆。
從最初憲法制定者的意圖來看，限制總統的戰爭權應該是關於戰爭權的憲法安排的主要精神。聯邦政府文件在闡述新制定的憲法時，對總統在戰爭中的決策權進行了有限的解釋，大意是總統在戰爭中的決策權無非是國會中旨在抵禦外來突然侵略的戰爭。憲法制定者的意圖是讓總統成為“最高陸軍將軍和最高海軍將軍”[2]。“處於‘最高位置’的陸軍將領和海軍將領並不決定實際用兵目的；他們在指揮部隊執行別人制定的政策。”[3]美國憲法之父麥迪遜認為:“行政部門是最熱衷於戰爭，也最容易發動戰爭的權力部門。因此，經過慎重考慮，[憲法]將戰爭問題委托給立法機關。”[4](第354頁)1789年，憲法頒布兩年後，在給傑斐遜的壹封信中，麥迪遜如釋重負地說:“我們成功地找到了壹種限制戰爭的方法，即通過將發動戰爭的權力從行政部門轉移到立法部門，從支出者手中轉移到支付者手中。”[5 ](P.548)美國制憲者限制總統權力的思想，源於對當時歐洲大陸君主國權力過大導致戰爭頻發的反思。當然，這種限制是建立在不損害總統應急能力的前提下。基於此，憲法草案有意改變了賦予國會“宣戰”的權力。但這壹前提構成了對國會權力的制衡，也成為日後總統戰爭權力逐漸擴張的源頭。
第二，美國總統戰爭權的擴張
中華人民共和國成立後不久，美國就走上了對外擴張的道路，從壹個地處北美大陸壹隅的措爾小國逐漸發展成為世界首屈壹指的超級大國。這壹過程伴隨著反復的戰爭和海外戰爭，以及隨之而來的總統戰爭權的擴大。
65438年至0846年，自稱擴張主義者的美國第11任總統詹姆斯·波爾克(James Polk)發動美墨戰爭，以保護得克薩斯邊境要求為借口，奪取了得克薩斯，而且是在國會通過了壹個既成事實之後。盡管波爾克總統曾在就職演說中信誓旦旦地表示“我最關心的是以真正的憲法精神管理政府，我絕不會善用憲法中沒有具體承認或明確表達的權力”。[6](第93頁)但毫無疑問，他發起的美墨戰爭開創了美國歷史上的壹個先例:總統挑起了戰爭，國會也承認了。在壹個憲法極其簡單，強調習俗和先例的國家，這樣的事件對後世的借鑒意義是不言而喻的。
在隨後的幾場戰爭中，當時的總統以“戰爭措施”的名義大張旗鼓地擴大了自己的戰爭權力，在內戰期間，林肯總統僅僅依據自己的戰爭權力發布了公告，解放了當時所有武裝反抗聯邦政府的地方的奴隸。在正常時期，總統和國會都無權幹涉各州的合法奴隸制。二戰時，羅斯福總統在美國對日本和德國宣戰之前，其實是站在同盟國壹邊的。戰爭期間，他擁有極其廣泛的打贏戰爭的權力，成為所謂的“帝國總統”，大大加強了對武裝力量的控制，幾乎不受國會的控制。
二戰後，在東西方冷戰的背景下，遏制* * *資本主義擴張成為美國朝野的* * *知識，總統獲得了幾乎可以自由行動的權力，鞏固了自己在戰爭權力中的強勢地位。杜魯門在國會未宣戰的情況下大規模介入朝鮮戰爭，艾森豪威爾擅自出兵黎巴嫩，肯尼迪下令封鎖古巴，約翰遜未經國會授權下令50多萬美軍進入越南。這個時候，國會不僅屈服於爭取戰爭的權利，而且幾乎喪失了爭取參與的勇氣。參議院外交委員會主席威廉·富布賴特曾在1962中說:“就目前美國外交政策的要求而言，我們給總統的權力太少，妨礙了他的工作。”[7](P.3)越南戰爭被後人稱為“總統戰爭”，是對總統幾乎壟斷戰爭權這壹現象的描述。縱觀美國建國200多年的歷史，與其他國家的武裝沖突不下200次，但只有5次國會按憲法規定宣戰，分別是1812的英美戰爭和65438。歷史清楚地表明，大多數戰爭都是“總統戰爭”，即使是國會宣布的戰爭，總統的主導作用也是強大的。
三、1973的“戰力決議”
美國深陷越南戰爭，損失慘重，美國國內反戰情緒與日俱增。越南戰爭也在壹定程度上反映了總統幾乎不受限制的戰爭權的弊端。在這種氛圍下，國會的態度開始強硬起來。1973 165438+10月7日，國會終於推翻了尼克松總統的否決，通過了限制總統戰爭權力的“戰爭權力決議案”。其主要內容如下:1。只有在國會宣戰、特別立法授權、美國領土、美國武裝部隊受到攻擊、外國美國公民處於危險中得到救助的情況下，總統才能將美國武裝部隊投入戰鬥；2.總統必須在美國武裝部隊投入戰鬥後48小時內向國會提交書面報告，證明動用軍隊必要性的理由、動用軍隊的憲法和法律依據，並估計沖突的範圍和時間；3.美國軍隊必須在總統向國會提交書面報告後的60天內撤離，除非國會已經宣戰，或通過特別法批準使用軍隊，或延長60天期限，或因美國本土遭到襲擊而未能集結。如有必要，總統可延長部隊使用期限30天；4.國會隨時可以通過無需總統簽字即可生效的兩院決議，從而終止美軍的軍事行動；5.要求總統在出兵國外作戰前，盡可能與國會協商；6.總統必須每六個月向國會報告壹次。
1973的“戰爭權力決議”試圖糾正美國總統決定戰爭權力的歷史增長。它強調了憲法賦予國會的宣戰權，國會也試圖分享戰爭的決策權。其目的是“滿足美國制憲者的願望，並確保國會和* * *總統決定是否在國外沖突局勢中派遣美國武裝部隊。”[8](第292頁)1973的《戰爭權力決議》在戰爭權力方面確實給國會帶來了壹些復興的跡象。此後，總統必須謹慎決定何時、何地以及如何使用武力，這在壹定意義上限制了總統如制憲者所願。但很難從根本上動搖總統在戰爭權力中的主導地位。
實事求是地說，自1973以來，美國總統動用武力幹涉外國20多次，包括解救伊朗人質、轟炸利比亞、入侵格林納達和巴拿馬、海灣戰爭等等。在上述事件中，總統出兵無壹例外沒有國會的參與，甚至在部隊已經處於戰鬥狀態時，國會的影響力也相當有限。只要行動成功，議員們就會對總統事後對國會的簡報感到滿意。1973的“戰爭權力決議”限制總統戰爭權力的作用有限是有壹定原因的。首先，國會不能也不可能剝奪總統的軍事自主權。正如該決議的主要支持者和起草者雅各布·賈維茨(Jacob K. Javits)所說，“國會無意削弱總統保護美國免受外國攻擊的能力。”[9](P.15)因此，國會本身在限制總統戰爭權力方面是軟弱的，其直接後果體現在“戰爭權力決議”中，措辭模糊。最後，三權之壹的司法部門也制約了“戰力決議”的效力。1983最高法院在審理壹個案件時，主張除了壹些特殊情況，如彈劾總統、批準條約等，國會在立法和制定規則時必須遵守傳統程序。這意味著，沒有總統的簽字，國會的決議可能是違憲的，因此對總統沒有約束力。事實上，自20世紀70年代以來的歷屆總統從未承認過“戰爭權力決議”的合法性。
總之，《戰爭權力決議》賦予了國會壹些限制總統戰爭權力的潛在權力，但象征意義大於實際作用。只要總統發動的戰爭能迅速獲勝，沒人在乎是否得到國會授權。
第四，總統戰爭權的性質及其擴張的原因
除了總統和國會在戰爭權力上的互動，總統的戰爭權力本身的性質是什麽？主張廣義解釋總統戰爭權的人總是強調習俗和慣例，因為美國憲法作為總統戰爭權的來源，是不斷“為解釋而發展，為先例而修改，為習俗和習慣而擴張”的[10](P .35)。許多由習俗和慣例支持的歷史證據表明，總統可以采取單邊行動來保持中立和保護海外的美國公民，並擁有在“緊急情況下”采取行動的不明確權力。
戰爭有其特殊性，尤其是古巴導彈危機、“9.11”恐怖襲擊等重大突發事件需要快速反應，不可能坐等國會山冗長的辯論結果。在戰爭過程中，往往需要秘密行動，動用更多的國家資源。因此，戰爭對美國的生存越重要，總統的權力就會越大，“帝國總統”。林肯在內戰期間的所作所為，以及羅斯福在二戰期間的所作所為，都足以說明這壹點。在“柯蒂斯·賴特案”中，薩瑟蘭大法官特別指出，總統獲取信息、保守秘密和對事件做出快速反應的能力，決定了他必須擁有不依賴國會授權而在外交鏡頭前行動的權力，而正是這種權力導致了總統戰爭權力的不斷擴大。
國內政治也有利於總統戰爭權力的擴大。國內情緒和公眾輿論對外交決策有很大影響。總的來說，總統在利用媒體影響輿論、控制公眾情緒方面優勢明顯。美國歷史上有壹個顯著的現象:幾乎每壹次對外戰爭都得到了民眾和輿論的熱烈支持，民眾和精英“團結在國旗周圍”，記者成為總統政策的喉舌，總統享有難以想象的高支持率。最近的例子是，匆忙上臺的小布什的支持率在“9.11”事件發生之初，從不足半數上升到90%。在這種情況下，總統依靠民意集中權力也是必然的。
憲法曾經賦予國會財政權力，以便有效制約總統的行為。但在實踐中，國會發現這種權力是壹把雙刃劍，用不好很可能會自殘。首先，戰爭問題往往容易演變成純粹的愛國問題，反對總統發起的戰爭往往要背上不忠於國家的惡名。此外，國會可能會因為拒絕撥款而被指控從士兵手中拿走武器彈藥。人們會說，“雖然妳可以說這場特定的戰爭是錯誤的，但妳通過投票剝奪士兵在戰場上自衛的武器總是錯誤的。”[11](p . 113)很明顯，這個罪名不是議員能承擔的。
從歷史上看，美國總統在戰爭權中的主導作用是逐步確立的，這是歷史的必然。在憲法頒布初期，控制立法權的國會曾是美國政治生活的領導者，但即使是在采取冒著戰爭風險的行動時，技術也在修改憲法。應該說，簡單的美國憲法對戰爭權的靈活解釋，為總統權力的增長留下了足夠的空間。美國國力的增強和國際關系的復雜多變是美國總統戰爭權力擴張的深層次原因，尤其是在國際形勢日趨復雜的全球化時代。
動詞 （verb的縮寫）美國總統戰爭權力的未來
9.11恐怖襲擊事件清楚地表明，國際恐怖主義等非傳統安全問題對美國的挑戰越來越大，這也對美國決策者的快速反應能力提出了更高的要求，為總統權力的繼續擴張提供了契機。“9.11”事件後，反恐成為美國國家安全戰略的核心，小布什政府推出的“先發制人”戰略進壹步降低了發動戰爭的門檻，這是為了權力而擴大統壹戰線的又壹例證。相信在應對新的安全挑戰的過程中，總統的戰爭權有繼續擴大的力量，但沒有削弱的可能。
如今，美國及其盟友發動的伊拉克戰爭已經結束，但其對國際法律和秩序的影響正在逐漸顯現。從國際法的角度來看，伊拉克戰爭的後果是嚴重的。美英對伊拉克采取的軍事行動違反了《聯合國憲章》中“禁止使用或威脅使用武力”的原則。完全是非法的、單方面的，對國際法秩序也有很大影響。尤其是美國作為聯合國安理會五大常任理事國之壹，不顧聯合國和國際法，單方面攻擊壹個主權國家，這無疑使國際法和聯合國在全世界人民心目中的威望和權威動搖。對於其他國家和地區的人民來說，聯合國和國際社會無法遏制美國的單邊主義，這壹事實必然會動搖他們對法律和世界和平的信念。