2005年，從“蘇丹紅”事件到牛奶事件、甲醇啤酒、孔雀石綠、致癌薯條，食品安全問題引起了全社會的關註。“民以食為天，食以安為先”。國家食品安全是人類生存和發展的基礎，關系到每壹個食品消費者的切身利益、社會穩定和社會利益。試想，壹個國家連國民的食品安全都保障不了，那它的功能怎麽實現？如何代表公民利益，實現社會公共利益的可持續發展？面對食品安全的挑戰，我們不得不追問和反思我國的食品安全監管體制、監管機制和監管模式？
壹，對我國食品安全監管模式的理性反思
(1)公權力視角下的食品安全監管反思。中國長期實行高度集中的計劃經濟體制，政府控制了社會的方方面面。食品安全監管作為壹項行政權力，完全由政府代表國家行使。改革開放後引入了市場機制，但中國是政府主導的市場經濟改革，在此基礎上形成了政府主導的社會。這是不完善的政府和不完善的市場的混合體。市場失靈必然導致市場壟斷、外部性、信息不對稱、道德風險和逆向選擇。因此，在食品安全領域，政府作為社會公共利益的主要代表，必須參與其中，政府公權力的運用在立法、執法、司法和法律監督方面具有天然的成本優勢。由於政府食品安全監管的立法權、執法權和司法權是純公共產品，按照新制度經濟學的理論，其資產排他性高，提供替代產品的成本高，難以獲得法律權威；如果在食品安全監管立法、執法和司法中由私權主體提供，其經濟成本和社會成本將是巨大的，如果不能充分發揮政府權力的規模成本和政府公信力的優勢，必將增加社會監管的成本。
由於政府是理性經濟人的假設，必然會存在政府監管失靈和低效率的問題，從而導致政府供給公共產品的社會成本增加。可以從以下幾個方面來分析:壹是食品安全監管的產權難以清晰界定，產權不清晰導致信息不對稱。沒有有效的激勵約束機制，政府官員很容易被糧食利益集團“俘獲”，可能導致權力異化、租賃尋租，出現政府監管行為與監管收益“弱相關”的現象，導致政府監管行為侵犯社會公共利益；二是政府單壹的食品安全監管供給模式，公眾對監管制度沒有選擇權，政府在沒有相應競爭壓力的情況下缺乏制度創新的動力，導致行政監管效率低下，不能及時滿足社會對食品監管的需求，造成制度需求與制度供給失衡。在新制度經濟學看來，在制度供給和制度需求不平衡的情況下，產權難以清晰界定，會造成社會資源的巨大浪費，增加整個社會的交易成本；而食品安全監管直接關系到地方經濟利益的得失，使得地方政府抵制和修改新制度，阻礙新制度的實施；第三，政府監管成本巨大，導致政府不願意或沒有能力監管。由於食品安全技術性和專業性很強，被監管主體在技術上往往具有信息成本優勢，政府要想對被監管主體進行有效監管，就必須在相關技術、專業和行業上投入巨大的人力、財力、物力和精力，形成龐大的官僚組織，直接增加了政府監管成本。甚至，考慮到財政預算和監管的成本收益，政府不願意提高監管能力。第四，政府監管的片面性、強制性和剛性導致行政監管行為不可接受，被監管主體可能對監管行為不滿，導致監管執行困難，增加行政執行成本，也會引發不必要的糾紛，增加社會的訴訟成本；而且，由於政府行為的單邊性，信息無法在政府、被監管主體和消費者之間有效溝通，導致制度供給的不良平衡，產生“零和博弈”和“負和博弈”，政府監管無法達到帕累托最優結果。[1]
(二)對私權利視角下食品安全監管的反思
私權主體包括食品企業的投資者、生產者、經營者和消費者，他們都可以成為食品安全監管的主體，其中消費者與食品安全利益關系最大，其他私權主體在壹定程度上本身就是消費者，所以這裏主要反思消費者監管模式。食品安全關系到每壹個消費者的切身利益，他們的監管行為與監管收益“強相關”。他們對食品安全監管的動力最強，呼聲最大。他們通過各種渠道對相關主體施加壓力，通過公民投票權和結社權促進國家和第三部門的監督。他們是食品安全監管的基本力量。食品消費者代表了最廣泛的利益相關者，他們的利益是最明確的。他們可以通過消費者購買指數消費者來影響被監管主體的經濟利益，使被監管主體認識到食品安全關系到自身的經濟利益和利潤。同時，食品消費者還可以通過訴訟等法律手段對被監管主體進行監督，增加被監管主體的機會主義行為成本，使其在巨大的經濟成本壓力下經營，降低社會成本；最後，食品消費者的直接監管行為，壹方面在壹定程度上制約了被監管主體的機會主義行為，另壹方面節約了政府和第三部門的監管成本。
雖然私權主體的監管行為與收益之間存在“強相關”，但並不壹定導致“正相關”。由於信息不對稱，食品供應商具有明顯的信息成本優勢，他們與消費者之間存在嚴重的信息不對稱。食品消費者獲取食品安全信息的成本很高，在購買食品時不可能收集到所有相關的食品安全信息。此外，食品安全信息具有專業性和技術性，普通消費者不具備收集、分析和判斷的能力，信息收集、分析和處理的成本巨大；還有壹些安全隱患需要很長時間才能被發現。如果這也需要消費者自我鑒定，也是成本高，不具有可操作性。普通消費者提起食品安全訴訟，面對的是有實力的企業。食品安全的舉證需要很強的專業性，舉證責任對消費者來說也很難，這也增加了消費者的訴訟成本。此外，食品安全非常重要。壹旦發生事故，其社會危害後果不堪設想，如“公地悲劇”的出現，說明消費者個體食品安全監管的社會成本巨大，不具有可操作性，不利於保護消費者的基本權利。
二、合理重構我國食品安全監管模式的路徑選擇
(壹)、社會權力視角下的食品安全監管
從公權力和私權力的角度對食品安全監管進行反思，可以看到兩種監管導致“市場失靈”和“政府失靈”，監管缺乏多元性、開放性、互動性、參與性和開放性。為了提高監管效率，可以將視角轉移到社會力量領域，引入社會力量、資源和組織，第三部門滿足了將社會力量融入食品安全監管的需要。
第三部門是指以準公共產品供給為主要導向，不以盈利為主要目標，不具有強制性，自願自主經營，獨立於政府和私人主體的非政府組織。[2]它具有以下特征:壹是準公共* * *，它的建立是為了實現和維護社會整體利益的最優化，主要供給準公共* *產品，不以供給私人產品為重點，不以盈利為目的。它既不像政府那樣以利潤為導向，也不像政府那樣超市場化。雖然它也想引入競爭機制，但市場化卻不屈不撓，超然於市場之外。二是不具有強制性，即不能(或主要不能)像政府部門那樣借助政府機器的強制力進行活動，即主要應以自願、自主的方式運作；再次，是非政府的，即在法律地位上不能是政府的附屬物，在人事任免上不能由政府編制，在經營活動上不能由政府命令或安排。這也是獨立性的要求和表現，即必須同時獨立於政府部門和私人部門，以保證其管理的規範、公平、公正，平衡和協調政府與私人部門的關系，使其管理更具可執行性和可接受性。第四，專業性，食品安全信息技術性、專業性強，被監管者始終具有信息成本優勢，這就要求第三部門的主體具有專業性，提供相關專業、行業、領域的專業服務，以平衡各主體信息不對稱的矛盾。而第三部門是公共組織，代表相關利益群體的公共利益，能夠更好地協調政府、被監管主體和消費者的利益，促進第三部門的食品安全監管行為與監管收益之間的“正相關”。
第三部門的特性使其在食品安全監管中更具高效性、公平性、互動性、可接受性、專業性、參與性和開放性，降低了特定食品安全監管的社會成本。第壹，降低食品安全監管的立法、執法和司法成本。第三部門的融入促進了政府、被監管主體和消費者之間的互動，在壹定程度上克服了信息不對稱，使國家在食品安全立法時充分考慮了其他監管主體和利益相關方的利益，從而增加了國家食品安全立法的科學性；二是第三部門在提供技術和標準方面專業、中立、公正，提高了食品安全監管的權威性，增加了被監管主體在社會上對監管行為的接受度，使食品監管的規定易於實施，降低了食品安全監管的實施成本；食品安全監管立法的科學完善及其實施的可接受性，減少了監管中的爭議，降低了不必要的訴訟成本，減輕了國家司法資源的壓力；第三，降低社會的交易成本。第三部門具有開放性、互動性、多元性和參與性，能夠在政府、消費者和被監督主體之間搭建壹個信息平臺。食品安全信息低成本公開，消費者可以方便地收集、分析和判斷食品安全信息。相關主體以低信息成本進行交易，降低了食品交易的契約成本，增加了消費者對食品安全的信心指數，提高了消費者的消費信心，增加了社會經濟效益。第四，降低食品安全監管制度的供給、變革和創新成本。由於政府、第三部門和消費者共同參與對食品安全的監管，壹是公共產品的供給在數量上增加，即社會總收入增加。再者，三元主體的供給必然存在有效的競爭格局，在巨大的競爭壓力下，供給主體必然會提高供給質量；三個監管主體之間存在共識平衡，信息流動合理高效，監管體系更容易實現相對平衡，加快了制度變遷的周期，降低了食品安全監管的制度變遷成本；三個監督主體之間的有效競爭增加了整個社會監督制度創新的動力。
(二)，政府主導的食品安全綜合監管模式。
反思食品安全監管中的公權力和私權力，引入社會力量、力量和資源來監管食品安全。社會力量可以有效平衡政府、被監管主體和私權主體的利益，克服食品安全監管中的信息不對稱和市場經濟中的外部性、道德風險和逆向選擇。但中國長期實行計劃經濟體制，中國的市場經濟改革也是政府主導的改革。政府權力無處不在，長期以來形成了“大政府”“小社會”“強政府”“弱社會”的局面。因此，中國的食品安全監管也必須建立在政府主導的基礎上，尤其是在中國當前社會轉型期和政府轉型期，市場不完善和政府不完善並存的情況下。如果離開，由政府主導的食品安全綜合監管體系可以實現監管行為與監管收益的“協調性和可持續性正相關”。
1.政府加強對食品安全立法、執法和司法的監督。
壹是強化食品企業市場準入標準。建立嚴格的食品企業市場準入制度，從源頭上禁止不合格的食品企業進入市場，是食品安全防護網的第壹道防線。我國法律應明確食品企業的衛生條件和檢測方法，對食品企業的設立和安全狀況進行實質性審查，加大對食品企業投資者和管理人員的強制性培訓和實質性、非正規考核，強化企業社會責任；第二，整合我國與食品安全相關的法律體系。目前，我國食品安全監管的主要法律法規有《食品衛生法》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》等。這些法律是重疊的、矛盾的、空白的。對於同壹個食品違法行為，法律有不同的規定，有些規定甚至是矛盾的，但對於壹些違法行為，卻存在法律空白，沒有相應的法律進行規範，導致執法混亂。第三，建立完善的政府監管機構，提高監管效率。建立集立法權、行政權、司法權於壹體的跨地區、跨部門、跨行業的橫向監管機構，以中立者的身份在政府、被監管主體和消費者之間保持平衡，通過建立激勵機制實現監管的專業化和規模化；第四，加大監管主體違法責任的後果。食品企業是理性經濟人，也有機會主義傾向。他們在供應食物時，在信息成本上有很大優勢。如果違法後果的預期成本低於違法所得，他們就會竭盡全力實現自身利益最大化，不惜損人利己，公然違反政府法律，甚至損害社會整體利益。因此，必須加大違法責任的後果，綜合運用行政處罰、民事賠償和刑事處罰，用經濟、能力和善意懲罰被監管主體，提高被監管主體的違法成本，使其在巨大的經濟、法律和社會成本壓力下約束機會主義行為。正如孟德斯鳩所說，“雖然欲望可能促使他們成為壞人，但利益阻止他們這樣做”。[3]
2、政府加大對第三部門的培育和支持。
首先，政府應該通過立法確定第三部門的法律地位。目前，我國第三部門的主體數量有限，質量不高，不能滿足食品安全監管的需求。而且第三部門在我國的法律地位不高，沒有完全獨立的法律地位，在人事、業務、財務等方面受到行政機關的極大制約。隨著經濟的發展，第三部門的監管將成為食品安全監管的重要力量。因此，有必要大力發展第三部門，賦予其獨立的法律地位和法律人格，使其能夠獨立行動。政府也應該把具體的食品安全管理權限還給第三部門，讓他們擁有準公共權力，保證他們的獨立性、權威性和公正性。[4]第二，政府培育制度完備的第三部門組織。第三部門的組織是監督食品安全的重要力量。要實現監管的功能，必須建立完整的組織體系，即制定食品安全標準的組織、食品安全檢測組織、食品安全風險評估組織、食品安全信用評估組織、食品安全信息收集、分析和公開組織。這些機構既相互獨立又相互配合，實現對食品安全的監管。第三，政府建立全面的監管網絡。綜合監督的本質是整合社會資源，利用全社會的力量實現監督目標，即動員政府立法、執法、司法監督、第三部門的具體業務管理、媒體輿論監督、個人檢察監督等。，並利用網絡平臺及時告知和發布食品安全信息，實現各監管主體之間的信息共享，降低公眾收集食品安全信息的成本。
3.政府保障消費者權益，建立利益驅動的消費者監督機制。
壹是保障消費者的知情權、選擇權、公平交易權和依法訴訟權。無論是政府主體的監管，還是第三部門的監管，都是由具體的個人來操作的，每個具體的個人都會扮演消費者的角色，最終依法落實每個消費者的知情權、選擇權、公平交易權和訴訟權，客觀上會促進政府主體的監管和第三部門主體的監管的落實；此外，消費者的個人利益受到侵害，也最有動力向政府和第三部門施壓，比如向消費者協會投訴或者向人民法院提起訴訟，以督促其履行監管義務，實現對食品安全的法律監管。第二，建立消費者監督的利益驅動機制。消費者也是經濟人，是市場中的弱勢群體。在維權的時候也要考慮成本和收益，尤其是針對有實力的企業。因此，政府應該建立利益驅動機制，用利益引導消費者的行為，提高消費者監督的動力。[5]政府應盡可能提供充足的食品安全信息，以克服信息不對稱，使消費者有能力進行更有效的監管。減輕消費者在食品安全訴訟中的舉證責任，延長起訴時效，提高被規制主體對消費者的民事賠償標準，讓消費者願意起訴維權。同時，政府要加大宣傳力度，正確引導消費者健康消費，降低消費者的道德風險和逆向選擇的概率。