在城鄉結合部的市轄區，鄉鎮是其領導下的基層政府。由於“市帶鄉”的體制實施時間不長，區鎮關系上也存在很多需要理順的問題。
1，條塊分割導致鄉鎮政府職責權限不清。現在市、市轄區的相關部門在鄉鎮有很多派出機構，比如公安、國土、司法等。這些機構都是以農村為工作範圍，雖然在行政上是雙重領導，以塊為主，但除了鄉鎮的黨群關系外，其他人、財、物、業務管理的權限大多在上級，鄉鎮政府無權過問，而且這些機構的壹些違規行為鄉鎮也無法控制和制止，大大降低了鄉鎮政府的管理職能。
2.鄉鎮責任小導致工作不到位。鄉鎮政府與村委會的關系由以前的領導與被領導的關系轉變為今天的指導與被指導的關系，鄉鎮政府依法不得幹預村民自治範圍內的事務。這種由控制和指揮轉變為服務和引導的管理模式，讓壹些鄉鎮領導和幹部頗感不適。他們覺得“老辦法不靈，蠻法不靈，新辦法不明”，很迷茫，很無奈。鄉鎮政府與區政府的財政關系大多沒有形成壹級獨立財政。由於鄉統籌和村提留的取消，農業稅退出了歷史舞臺，加上壹些地方沒有搞收益分成，逐年減少的行政事業性收費全部由主管部門收取。鄉鎮政府切斷了收入來源，相當壹部分鄉鎮成為“報銷型”財政，相當壹部分區鎮相繼實行“鄉鎮財政區管理”。鄉鎮政府沒有財政支持和財務控制，在推進管理和服務方面自然捉襟見肘。
3.角色的轉變導致鄉鎮人浮於事。現有的大部分鄉鎮都是在上世紀90年代“撤區(區辦事處，縣與村之間的縣政府壹級派出機構)”時期合並組建的，普遍造成了嚴重的人浮於事和人員冗余。近年來，隨著鄉鎮政府職能的轉變和稅費改革的推進，鄉鎮幹部從直接幹預農民的種田經營等微觀經濟活動，轉向直接為農民提供信息咨詢、技術引進、指導等生產服務，從督促農民收取“國家皇糧稅”的日常工作轉向加強社會事務管理、維護正常經濟秩序和改善民生，為鄉鎮政府產生了更多的富余人員。其中，鄉鎮所屬的“七站八所”和老弱病殘、文化程度低、缺乏專業技術特長的工作人員居多。這些人還沒到退休年齡，很難分流出去給自己找出路。結果，它們成為區和鄉鎮財政的沈重負擔。
二、原因分析
市轄區存在的上述問題，反映了現行行政管理體制的弊端。透過現象看本質，深入分析根源，不難發現這些問題的成因是多方面的，有壹定的* * *。就鹽都區本身而言，有以下原因:
(壹)歷史局限性
壹方面源於成立時間短，發展不成熟。市轄區縣是縣級行政單位，但從建立時間上看，縣制由來已久。早在先秦時期，中國就廣泛設置郡縣，至今已有2600多年的歷史，許多郡縣制度代代相傳，相對穩定。人們對縣制在理論和實踐上都有了全面、深刻、系統、成熟的認識。與縣制相比，市轄區的時間較短，城鄉結合市轄區的時間出現較晚。從市轄區產生的歷史條件來看，古代規模小、人口少、管理分工差，沒有必要設立市轄區。只是到了近代，隨著城市面積的擴大，人口的驟增，管理事務的種類繁多，市政府很難直接管理所有的城市事務。在這種情況下，需要對城市進行分區，以協助市政府行使壹些城市管理職能。可以看出，市轄區最初是作為市政府的壹個輔助機構出現的，早期的市轄區基本上都是市政府的派出機構，從設立的那壹天起就對市有壹定的依賴和隸屬關系。從這個意義上說，市轄區本身就有先天不足。另壹方面源於封閉過時的觀念，缺乏創新。我國在設立市轄區之初，受我國國情的影響和陳舊觀念的制約，簡單沿襲了傳統的縣級管理體制，沒有借鑒國外先進的城市行政管理經驗，更談不上進行制度創新，以至於我國的市轄區發展壹直處於壹種沒有強有力的法律支撐和範例可循的“模糊”發展狀態。我國很多行政體制改革都沒有以市轄區改革為重點，這無疑束縛和影響了市轄區的發展。
(二)體制制約
作為行政體制中的重要壹環，市轄區的發展受到各種因素的制約，體制機制的制約是阻礙市轄區發展的關鍵。
1，經濟制度的影響。長期以來，我國實行的是計劃經濟體制，有計劃的商品經濟，有計劃的商品經濟輔以市場調節，計劃與市場調節相結合的商品經濟。直到1992的十四大，中國經濟體制改革的目標才最終確立為建立社會主義市場經濟體制。可見，建國以來的40多年，中國的社會、政治、經濟生活壹直受計劃經濟體制的支配或影響。計劃經濟體制的基本特征是強調中央集權，即計劃、管理、生產和分配的統壹。反映在行政管理領域，就是自上而下壹步步的集權。其根本特征是行政權力由中央和上級政府控制，地方和基層政府只是上級的“傳聲筒”和辦事機構。在這種集中管理體制下，市轄區自主發展的主動性得不到發揮，制約了市轄區的發展。
2.運行機制的約束。目前，市轄區的運行機制主要遵循縣級政府的運行機制或城市管理機制。市轄區作為壹種特殊的建制，類型和條件各不相同，不可能套用壹種模式。有些地方經濟發展水平壹般。建區後，面臨財政供養人員增加、各種法定支出和公用經費增加、管理成本增加、部分還要分擔歷史債務等諸多問題，如果不改革財政運行機制，市轄區財政困難將進壹步加劇，形成市富區窮的局面。市與區之間的權責分配機制也是如此。市、區之間的事權劃分不合理，會導致市轄區部分地區的“無位”和“不作為”。在計劃經濟體制的慣性下，城市工作往往著眼於方方面面，街區的權益沒有得到尊重和保障。比如在招商引資方面，杜妍沒有享受稅收返還、土地出讓金、行政事業性收費收入分成等應有的權利，很難激發區政府的積極性，在招商引資和經濟發展方面取得突破。
3.受到保障機制的制約。壹方面，鹽都區處於從屬和弱勢地位，缺乏自我保護機制。作為整個城市的壹部分，獨立性差，依賴性強，在發展中必須服從整個城市的統壹發展規劃，在發展中沒有自主性和選擇性。另壹方面，缺乏外在的法律制度。市、區之間“爭利讓責”現象十分突出，相關法律制度沒有建立健全，鹽都區經常處於自卑和“屈從”狀態。
(三)法律缺失
目前，我國市轄區的設置沒有明確的法律規範，所以市轄區的設置混亂無序，主要表現在設置標準、設置模式、設置數量、機構設置等諸多方面。如“什麽樣的城市應該有市轄區”、“市轄區應該有多大”、“壹個區應該具備什麽條件”、“市轄區的職能如何定位”、“市轄區的機構如何設置”等等，都沒有標準可循，導致市轄區設置的主觀性和隨意性較大。主要表現在以下幾個方面:
1，設置方式不規範。“作為壹級正式的地方組織單位，市轄區的設置模式極不規範。這是現行市轄區制度中最根本的問題，其他問題往往與之密切相關。”憲法規定:“直轄市和較大的市分為區、縣。”所以壹個城市分不分區，取決於城市的水平。這是因為所有的市轄區都是縣級以上正式設立的，所以只有行政級別高於縣級的城市才有資格設立區。其依據是憲法中所謂的“較大的市”，其概念相當於後來的地級市，所以地級市也叫“有區的市”。但是，從字面上看，憲法並沒有把壹個城市的行政級別和它的區聯系起來。壹個城市是否劃分為區，要看其規模是否達到“大”，而“大”是指人口還是面積，是指行政級別還是經濟規模，還是兩者兼而有之，在實際判斷中很難把握。於是，就出現了簡單地把壹個城市是否分區與城市級別掛鉤的做法，出現了每個區間的空間範圍與人口規模極度不平衡的情況。
2.缺乏統壹的標準。1984國務院批轉民政部關於調整建制鎮標準的報告，1993國務院轉發民政部關於調整設市標準的報告。但是，設置市轄區的標準已經試行多年，卻壹直沒有頒布。城市設立市轄區有壹些基本標準。“人口、地理面積和社會經濟發展水平的各項指標，是設區標準中最基本、最重要的三個方面。”僅從人口和地域面積來看，目前大中城市的區實際規模相差較大。作為集約化的城市行政區，市轄區之間的差異水平應該遠低於分散粗放的農村縣，但現實中，市轄區之間的差異並不比縣與縣之間的差異小。雖然不同城市規模不壹很正常，但規模差異太大，不僅浪費人力財力，增加行政成本，而且影響城市規劃建設和經濟社會發展。
(四)政策失範
由於市轄區的天然差異，客觀上很難設計出格式化的、統壹的理想管理模式，這也在壹定程度上影響了關於市轄區管理制度的規範性文件的制定。因此，到目前為止，市轄區管理體制的調整還沒有納入制度化、法制化的軌道，基本上是由地方政府根據經驗進行管理。這就不可避免地導致了各個市、區的管理體制不規範。由於各地市、區管理體制的隨意性和變化較大，不同地區的市轄區管理體制明顯不同，同壹地方的市轄區管理體制也存在差異。在這種情況下，上級政策成為決定市轄區發展的重要因素。壹方面，上級政策給市轄區的支持太少。縣級市縣從中央、省市獲得的政策支持比市轄區多得多，市轄區獲得的政策支持大部分來自地級市，而且要看地級市的經濟情況。
(5)利益沖突
市轄區的功能定位表面上是管理權限的劃分，實質上是利益關系的調整。在處理條塊關系上，有些地方純粹是以利益為基礎，能帶來利益的就由條塊管理，不能帶來利益的就下放給塊塊，這是逐利行為的典型體現。客觀地說，目前相當壹部分地方的市級財政，特別是經濟欠發達的中西部地區的市級財政還比較困難，但無論是市級財政還是區級財政都難以在短時間內解決。在市、區財政普遍不寬裕的情況下，市裏不能只把財力集中在區裏的想法上。通過各種規則過度幹預的表象，根源在於部門利益。由於新壹輪地方機構改革尚未全面展開，很多市直部門仍普遍按照計劃經濟模式管理，片面強調條條框框，部門利益僵化。利益博弈的背後，市轄區作為下級行政單位，沒有話語權，只能服從和被動接受。城市與市轄區關系不順暢，利益爭奪嚴重，是制約市轄區發展的癥結之壹。