壹、《辦法》的制定背景
新修訂的《證券投資基金法》首次將非公開發行證券投資基金納入調整範圍。根據法律的授權，我們應該對非公開發行證券投資基金，即私募證券基金制定相應的管理辦法。2013年6月，中辦下發通知，明確將包括創業投資基金在內的私募基金管理職責劃給我會，由我會負責組織制定監管政策、標準和規範。據此，我部在反復調研論證的基礎上，起草形成了《私募投資基金管理暫行條例(草案)》(以下簡稱《條例》)，並在征求國務院有關部門意見後，於今年年初上報國務院。目前，國務院法制辦正在積極辦理過程中。
2014年5月發布的《國務院關於進壹步促進資本市場健康發展的意見》(國發[2065 438+04]17號)(以下簡稱“新國九條”)明確提出發展私募投資基金，要求按照功能監管、適度監管的原則，完善股權投資基金、私募資產管理計劃、私募集合。考慮到《條例》的出臺還有壹個過程，為適應私募基金和私募基金的監管需要，促進各類私募基金健康規範發展，落實新國九條要求，我們研究起草了《私募基金監督管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)，擬以證監會部門規章的形式頒布實施。
二。《辦法》的主要內容
《辦法》第四十壹條共分十章:總則、登記備案、合格投資者、基金募集、投資運作、行業自律、監督管理、創業投資基金特別規定、法律責任、附則。
(壹)關於調整範圍
根據《證券投資基金法》、新中國第九條和中央通知的規定，結合我會的監管職能，《辦法》包括私募基金和私募基金，以及市場上投資於期貨、期權、藝術品、葡萄酒等的其他類型的私募基金。，並將私募基金的投資範圍明確為“包括買賣股票、股權、債券、期貨、期權、基金份額以及投資合同約定的其他”
鑒於除契約型私募基金外，許多以公司、合夥形式運作的機構從事與私募基金類似的業務，《辦法》還明確“以非公開募集為目的設立的公司、合夥企業，其資產由基金管理人或者普通合夥人管理的，其投資活動適用本辦法”(第二條)。
為落實《證券投資基金法》確立的統壹功能監管原則和新中國第九條關於按照功能監管原則完善各類私募投資基金監管標準的要求，《辦法》還明確:“證券公司、基金管理公司、期貨公司及其從事私募基金業務的子公司，適用本辦法。”
(2)關於登記和備案
在基金管理人登記過程中，《辦法》要求各類私募基金管理人向基金業協會申請登記，並按照基金業協會的相關規定提交基本信息。申請材料齊全後，基金業協會以網站公告的形式完成註冊手續(第七條)。
在基金備案過程中，考慮到私募證券基金、私募基金、創業投資基金在投資對象、運作方式等方面的差異，《辦法》要求基金管理人按照私募基金的主要投資方向標明基金類型；采用委托管理方式的，應當提交委托管理協議。托管機構受托保管基金財產的，還應當提交委托協議(第八條)。
為防止機構利用登記備案信息進行增信，《辦法》規定，基金業協會公布的登記備案信息不構成對私募基金管理人投資能力和持續合規性的認可；不作為基金資產安全的保證(第九條)。
為方便社會公眾及時了解喪失主體資格的基金管理人信息，《辦法》要求私募基金管理人依法解散、被撤銷、被宣告破產的，應當限期向基金業協會報告，基金業協會應當及時註銷基金管理人登記並予以公告(第十條)。
(三)合格投資者
《辦法》明確，私募基金應當向合格投資者募集，單只私募基金的投資者累計人數不得超過法律規定的特定人數(第十壹條)。
《辦法》參照境外合格投資者標準並結合我國實際情況，規定合格投資者是指具有相應風險識別能力和風險承擔能力，單只私募基金投資金額不低於654.38+0萬元並符合以下相關標準的單位和個人:(654.38+0)凈資產不低於654.38+0萬元的單位；(二)個人金融資產不低於300萬元人民幣或者最近三年個人年均收入不低於50萬元人民幣(第十二條)。該標準高於目前市場上基金信托計劃、證券公司資產管理計劃、基金管理公司特定客戶資產管理計劃的投資者標準，但最低投資金額明顯低於2011年發布的《關於促進股權投資企業規範發展的通知》規定的單只股權投資基金最低認購金額100萬元。
制定上述標準的主要考慮是，如果合格投資者的標準過低，不具備風險識別和承擔能力的公眾投資者很容易被卷入，從而導致非法集資。由於對單只基金有資產規模或收益水平和最低認購金額的雙重標準，僅從對單只基金的最低認購金額來把握合格投資者的標準更為全面。所以單只基金最低認購金額的標準，並不是簡單參照之前發改委過高的標準。對於個人投資者，《辦法》從金融資產規模和收益水平兩個維度進行規定，也為未來穩定高收益的群體參與私募基金留下了空間。
此外，考慮到部分機構投資者和管理人內部人員具備專業能力，能夠識別和承擔風險，《辦法》參考了國內資產管理行業的現有規定和境外經驗，將四類投資者視為合格投資者:壹是社保基金、企業年金和慈善基金；二是依法設立並由國務院金融監督管理機構監管的投資計劃；三是投資其管理的私募基金的私募基金管理人及其從業人員；四是中國證監會認定的其他投資者(第十三條)。
(4)關於資金籌集
《辦法》對基金募集作出如下規定:壹是不得向合格投資者以外的單位和個人募集資金，不得通過公共媒體、報道、短信、微信、散發傳單、張貼告示等方式向不特定對象宣傳推介；二是不允許向投資者承諾投資本金不虧或承諾最低收益；三是做好投資者適當性管理，通過問卷調查評估投資者的風險識別能力和風險承擔能力，對基金的風險進行評級並向合格投資者說明；四是要求投資者如實填寫風險調查表、如實承諾資產或收益、提供虛假信息的，應當承擔相應責任；第五，投資人應當保證委托資金來源合法，不得集合他人資金投資私募基金(第十四條至第十九條)。
(五)關於投資運營
《辦法》要求私募證券的基金管理人在募集基金時，應當簽訂基金合同、章程或者合夥協議。基金合同應當符合《證券投資基金法》規定的必備內容；對於其他類型的私募基金，基金合同還應當參照《證券投資基金法》的有關規定，明確約定各方的權利、義務及相關事項(第二十條)。
在基金托管方面，根據私募基金的特點和《證券投資基金法》的規定，《辦法》不強制私募基金做出托管安排。但為保證基金財產安全，要求私募基金財產除基金合同另有約定外，應當由基金托管人管理；不進行托管的，應當在基金合同中明確保障私募基金財產安全的制度措施和爭議解決機制(第二十壹條)。
在投資環節，為有效防止利益沖突，《辦法》規定，私募基金管理人應當在不同基金之間建立獨立的投資決策流程和防火墻制度(第二十二條)。
為切實保護投資者權益，《辦法》對私募基金管理人、托管人、銷售機構等私募服務機構及其從業人員從事私募基金業務提出了相應的規範要求，並列出了禁止行為(第二十三條)。
在信息披露方面，《辦法》要求如實披露基金投資、資產負債、投資收益分配、基金承擔的費用和業績獎勵、可能存在的利益沖突等可能影響投資者合法權益的重要信息，不得隱瞞或者提供虛假信息，並規定信息披露規則由基金業協會另行制定(第二十四條)。
在信息報送方面，《辦法》要求私募基金管理人按照基金業協會的規定填寫並定期更新相關信息。考慮到對沖基金和M&A基金經常使用杠桿，這可能導致系統性金融風險，私募股權基金被要求報告杠桿情況。重大事項應當在65，438+00個工作日內報告基金業協會，並在規定時間內向基金業協會報送年度財務報告和所管理私募基金年度投資運作基本情況(第二十五條)。
此外，還規定保存重要信息(第26條)。
(六)關於行業自律。
為加快建立行業自律機制，《辦法》對行業自律作出了壹系列規定:壹是規定基金行業協會應當建立登記備案信息系統。鑒於私募基金的信息相對敏感，《辦法》要求基金業協會對基金管理人及其管理的基金的信息嚴格保密(第二十七條)。二是與中國證監會及其派出機構和其他相關機構建立信息共享機制(第二十八條)。三是規定了基金業協會在制定規則、執業檢查和懲戒方面的職權(第二十九條)。四是建立投訴處理機制，調解糾紛(第三十條)。
(七)關於監督管理
在監督檢查方面，《辦法》規定，證監會及其派出機構對相關機構的私募業務進行統計監測檢查，並有權依法采取措施(第三十壹條)。
在誠信管理方面，《辦法》規定，證監會將私募基金管理人及其從業人員的誠信信息記入證券期貨市場誠信檔案數據庫；根據私募基金管理人的信用狀況，實行差異化分類監管(第三十二條)。
在行政監管措施方面，《辦法》規定，證監會及其派出機構可以對違法的私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金銷售機構等私募服務機構及其從業人員采取責令改正、監管談話、出具警示函、公開譴責等行政監管措施(第三十三條)。
(八)關於風險投資基金的特別規定
風險投資基金是壹種特殊的股權投資基金。由於其主要投資於小微企業，屬於市場失靈領域，世界各國都通過專門立法，壹方面明確財稅支持政策，另壹方面對其投資領域進行監管和引導，確保政策目標的實現。比如2010，美國將私募基金納入統壹立法監管後，於2011發布規則，對風險投資基金實施差異化監管。2011歐盟發布了《另類投資基金管理人指令》，2013年4月專門發布了《風險投資基金管理規則》。
《辦法》借鑒國際經驗，對創業投資基金專章作出特別規定:壹是參照國際通行定義和2005年十部委聯合發布的《創業投資企業管理暫行辦法》對創業投資基金進行定義；二是規定鼓勵和引導創業投資基金投資創業初期小微企業，並從銜接已建立的創業投資政策支持機制的角度，規定享受國家財稅支持政策的創業投資基金的投資範圍應當符合國家有關規定；三是明確基金業協會將對創業投資基金實行差異化的行業自律和會員服務；四是明確證監會在投資方向檢查方面對創業投資基金采取差異化監督管理，區別於其他私募基金，在開戶、發行交易、投資退出等方面為創業投資基金提供便利服務(第三十四條至第三十七條)。
對於除創業投資基金以外的其他股權基金，由於已經得到了市場充分有效的監管，國際通行的做法是留給市場去監管。政府進行必要的法律監管，主要目的是防止過度使用杠桿引發的非法集資、利益輸送和系統性金融風險。雖然除了創業投資基金和私募基金之外的其他私募基金在投資運作和風險控制機制上存在差異，但這些差異是市場自發形成的結果，政府不應該人為幹預。因此，世界各國在為私募基金立法時，並不區分私募基金和私募基金。
考慮到《辦法》作為部門規章，無法規定促進私募基金發展的政策措施和創業投資基金稅收優惠政策等涉及其他部門職責的相關內容，證監會擬另行與相關部門溝通，推動促進私募基金健康發展的政策措施盡快出臺。
(9)關於法律責任
考慮到《辦法》的調整範圍涵蓋各類私募基金，根據各類私募基金的壹般特點，《辦法》在部門規章權限內明確了相應的處罰措施。對違反《辦法》規定且情節嚴重的，可以采取禁止相關責任人員進入市場的措施(第三十八條至第三十九條)。對於私募證券基金，鑒於《證券投資基金法》規定了相關處罰，《辦法》特別明確:私募證券基金的管理人及其從業人員違反《證券投資基金法》有關規定的，依照《證券投資基金法》有關規定(第四十條)予以處罰。
三。關於措施的執行情況
根據“法不溯及既往”的原則，《辦法》實施前私募基金的投資運作應當按照原基金合同進行；《辦法》實施後的私募基金投資運作，按照《辦法》的規定執行。