我國政策執行評估機制存在哪些問題？

壹、我國政策執行評估機制的主要缺陷(壹)模糊評估標準政策執行評估首先要有具體明確的評估標準。從國外評價標準理論來看，行為主義時期重視從技術和事實層面對政策執行的評價，主張運用實證技術方法考察公共政策的操作目標與行為結果之間的對應關系，關註效率、效果、效益等。在後行為主義時期，公共政策的執行作為權威分配社會資源的重要方式，其合法性、公平性和社會性變得比簡單的技術標準更為重要。從我國政策執行的評價標準來看，主要問題是評價標準過於模糊。首先，因為定性標準容易確定，定量標準很難確定。公共管理者往往過於註重定性標準而忽視定量標準，導致評價標準模糊。其次，為了保證政策評估過程中有更多的“活動自由”和“行動空間”，壹些政策評估者不願意把評估標準做得過於量化。再次，由於壹些政策的實施效果和效益難以用數量關系來衡量和表達，或者雖然可以量化，但難度大、成本太高，因此不得不模糊政策實施的評價標準。雖然對政策實施效果的評估本質上需要經濟學考量的方法，並以貨幣形式反映政策行為的投入和產出，但實際上，公共政策的復雜性不僅使得無法準確計算投入的成本，也使得單純以貨幣形式衡量產出的收益變得更加困難。比如社會救濟政策是改善了窮人的生活還是改變了整個社會的公平？扶貧計劃是增加了貧困人口的就業機會，還是改變了他們的就業態度？社會福利政策是增加了社會受益者的收入還是降低了他們的就業熱情？政策實施評估的量化要求和政策效果往往無法量化的事實，也使得評估過程產生了大量難以真正把握的模糊標準。(2)實施評價標準差政策的效果是在實施過程中產生的。如果沒有達到預期效果，可能是實施者沒有嚴格按照政策方案執行，或者是政策實施過程本身有問題。對實施過程的評估有助於分析問題的真正原因。在這裏，評估的關鍵是確定公共政策是否按照政策計劃的規定以合法和適當的方式得到實施。難點在於，面對生動多變的現實環境，政策執行者是應該嚴格堅持政策計劃，還是應該擁有應對局勢的權力？政策實施者明知執行計劃會導致不良後果，但拒絕承擔責任的；或者如果被執行人相機應變導致了意想不到的不良後果，責任該由誰來承擔？對於被執行人來說，克制和權變都可能是理性選擇，但兩種理性選擇的結果是不同的，對這種結果的評價很難統壹，從而導致評價標準的偏差。我國政策執行評估的標準差主要表現為責任偏差和績效偏差。責任的偏差主要表現在以下幾個方面:壹是過分強調對上級組織、上級領導或招標單位，甚至對壹個或幾個有政策權力的人的責任，而忽視政策執行的績效，導致投機倒把等不良行為；二是過分強調對國家和公共組織的方針、政策和法制的責任，忽視政策執行的績效，導致不認真分析政策執行的具體環境和變化了的客觀條件，機械執行，甚至野蠻執行。績效偏差主要表現在以下幾個方面:壹是過分強調政策執行機構和人員的工作數量、實施目標的速度和任務的完成情況，忽視了他們的工作效率、工作質量、工作效果和各種資源的利用率，導致公共管理資源不必要的浪費，同時也給了壹些執行機構和人員投機取巧、徇私舞弊、侵占公共管理資源的機會；二是評價中過分強調靜態的文字材料，如工作總結、工作報告、各種報表、賬冊、統計數據等。，而忽略了動態的實施過程和實施效果，導致壹些高管玩數字遊戲、文字遊戲，欺上瞞下。(三)執行評估主體單壹評估主體多元化是政策執行評估的基礎和前提。這是因為只有多元化的評價主體才能對政策執行的各個方面和環節進行綜合評價，才能防止點代替面、功被點綴、功被掩蓋，克服評價中的光環效應；只有多元化的評價主體才能從不同角度對政策執行活動進行評價，通過綜合歸納和相互補充，才能保證評價的客觀性，防止少數人的主觀傾向甚至個人意誌影響評價結果。我國政策執行評估主體單壹:個別領導壟斷評估權力，個人觀點和個人意誌影響評估過程和結果；上級組織控制評價權力，其他組織和人員無權參與評價；評價機構暗箱操作，社會成員很少有機會參與評價；輿論的評價流於形式，不能起到應有的監督作用。此外，還有兩個特別重要的因素會影響估價對象的估價結論。壹是政策實施者的素質缺陷會導致評估結論的主觀偏差；第二，政策的制定和執行者對評估者的幹預，可能使評估者得出違背其自由意誌的扭曲的結論。這些現象存在於我國政策執行評估的實踐中。評價者和被評價者之間的關系非常微妙。前者是考官，後者是被考官，但政策執行評估的特殊性在於，被考官往往是比較強勢的政府部門。政府當然希望評估的結論能增加公眾對政府能力的信任，提升政府的威信，贏得普遍性或特殊性的善意支持；政府壹旦擔心評估結論與此相悖，就會通過利用影響力、改變資源配置等各種方式滲透其情緒和動機，以達到其預期的評估結論。從這個意義上來說，被評估的高管有時會成為評估的障礙[1]。(4)對執行評估結論無效性的評估屬於公共管理動力機制的範疇。任何管理都離不開強化，包括正強化和負強化。前者起正向激勵作用，後者起負向激勵作用。獎懲的依據是什麽？是工作的數量和質量，是承擔和執行工作目標的情況，需要通過評估得出結論。政策執行評價對政策執行機構及其人員的工作質量做出結論，以激勵先進，鞭策落後，調動他們執行的積極性。作為政策執行者，因為有了執行評估，可以倒逼他們進壹步增強責任感和公信力，不斷提高執行質量。而且政策執行的評價結果可以為政策執行機構和人員的調整提供依據，這包括政策執行機構內部權責關系和人員的調整，以及政策執行機構和人員的重新選擇。此外，通過對政策實施效果的評估，可以為新壹輪政策調整提供依據，指導新政策的形成，促進公共政策更加科學合理。我國政策執行評估結論無效有兩種:壹種是完全無效；二是部分無效。完全無效是指評價結果流於形式，沒有發揮任何作用，獎懲沒有兌現或者已經兌現，但與評價結果無關。比如在評價結果不公開的情況下，個別領導主觀決定獎懲措施；或者雖然評價結果公開，但沒有根據評價結果實施獎懲。實踐中往往表現為有過錯的政策實施者不承擔相應的法律、政治或工作責任。部分無效是指評價結果部分有效。實施獎懲時雖然考慮到了評價結果，但並不是完全根據評價結果進行獎懲。實踐中往往表現為，當需要獎勵時，領導者往往靠貪婪獲得最多的利益，而直接執行者卻得不到充分的獎勵；在應該追究責任的時候，領導往往淡化責任，大事化小，直接主管人員承擔不良後果。無效的評估結果使政策執行活動失去了極其重要的約束和動力機制，嚴重影響了政策執行機構和人員的工作積極性和主觀能動性。無效的評估結果不僅浪費評估資源，還可能直接導致政策執行的失敗。二、我國政策執行評估機制的完善(壹)提高對評估的認識與政策過程中的其他環節相比，執行評估無疑是最不引人註意也是最薄弱的環節。當今世界的壹個普遍現象是，政府每年都要花費大量的人力、物力和財力在政策制定和政策執行上。然而，很少有政府或組織重視執行評估，相應地，執行評估的投入少得可憐，我國政府也不例外。主要原因在於人們對實施評價缺乏應有的重視。所以，改變人們的觀念勢在必行。首先，各級政府和政策部門應利用各種媒體，包括報紙、雜誌、電視、網絡等渠道，加大政策執行評估的宣傳力度，使人們從根本上改變舊觀念，重新認識執行評估的作用和意義，特別是各級政府和相應的政策部門，應充分認識到評估在政策制定和執行中的積極作用。其次，要端正實施評價的指導思想。行政評估的根本目的是促進科學民主決策，優化政策執行效果。因此，應該實事求是地進行執行情況評估。除了總結經驗，肯定成績外，還要發現問題，找出不足，探究原因，充分發揮其診斷和批判功能，而不是成為決策者和執行者追逐名利的手段。(二)加大對評價的投入任何工作都離不開必要的人力、物力和財力的支持，評價的實施也不例外。但事實上，我國各級政府在政策執行評估方面的投入非常有限。可以說，投入不足是政策執行評估順利進行的壹大障礙。因此，各級政府不僅要從思想和觀念上重視政策執行評估，而且要在實際工作中加大對政策執行評估的投入，以保證評估的順利進行。具體來說，在人才評價中，各級政府要配備掌握評價方法和技巧的評價人員，這是保證評價工作順利進行和評價結論客觀公正的前提。在評價機構方面，需要建立相應的評價機構。沒有它，就很難進行政策執行評估。在資金方面，需要投入必要的資金，資金的充足程度在壹定程度上決定了評價工作能否順利開展。(3)完善評價標準體系。首先要有業績標準。績效標準主要包括效果標準、效率標準和效果標準。效果標準是指政策實施的結果和影響。效率標準是指在政策執行中投入的資源量與獲得的效果之間的比例標準，通常以單位成本達到的最大效果或單位效果所需的最低成本作為評價形式。效果標準是指政策實施對社會發展和社會公正的影響，以及作為評價標準的社會反響和反應強度。其次，要有規範的標準。規範性標準是政策執行的過程標準，用於評價政策執行的過程，主要包括法律標準、政策標準、實施標準和組織標準。第三，必須有非規範性標準。非規範性標準是政策執行方法的評價標準，用於評價政策執行方法的有效性，主要包括手段標準、民主參與標準、權利實現標準、責任履行標準。目前，在我國政策執行效果不佳的情況下，政策執行的評估尤其應該突出績效，以績效標準為核心和重點。(四)拓寬評價的信息渠道是決策的前提和基礎，也是評價的基礎。沒有真實詳細的信息，政策執行評估的客觀性和科學性就無從談起。我國政府應拓寬政策執行評估的信息渠道，建立覆蓋全社會的信息網絡系統，最大限度地實現決策中心、評估機構和公眾之間的有效溝通，最大限度地避免信息被截取和失真，以確保政策評估機構能夠獲得真實、詳細的信息。因此，除了法律規定應當保密的信息之外，我國各級政府和決策機構應當通過公告、網絡等形式，及時向社會傳播政策制定的背景、實施狀況和評估結論等所有其他信息，以增強政策過程的透明度，杜絕“暗箱”操作。這也有利於政策評估機構獲取盡可能多的信息，降低評估成本，同時也有利於評估結論的傳播，便於及時了解政策實施的反饋效果。對於公眾而言，他們還可以通過信息渠道表達對相關政策實施的意見和建議，從而促進決策和執行的民主化。㈤選擇適當的評價方法和技術，提高評價結論的可信度。實施評估需要評估者精通各種評估方法和技術。常見的評價方法有前後比較法、實物評價法、專家判斷法、自我評價法等。評價技術主要包括規劃評價技術、重要路徑法、成本效益分析、成本效益分析等。應該說每種方法和技術都有其優缺點和適用範圍。因此，鑒定人應能根據各地的具體情況靈活選擇和使用，必要時可綜合運用各種方法和技術，提高鑒定結論的可信度。目前，我們還應重視灰色評估技術的發展。灰色預測已經成為壹門專門的科學，而灰色評價是不可忽視的。政策的灰色效應是指在壹段時間內難以看到但確實存在的政策影響。政策實施必然會帶來壹些意想不到的效果或附加效果，但隨著時間的推移，這些效果會逐漸顯現出來。評估這些政策的額外效果有時非常重要。比如新中國成立初期實行的計劃外人口政策，當時只看到了“多壹個人多兩只手”，沒有看到“多壹個人多壹張嘴”。兩只手的作用未必能充分發揮這種現實。結果，中國人口過剩，不得不實行計劃生育。此外，政策執行灰色評估還有壹些原因:政策本身的執行目的有時不明確；鑒定人的知識水平有限；突發的大規模事件(如自然災害、世界大戰等。)已經發生；政策的無形效果無法準確評估。㈥確定政策目標，選擇評價對象。在評估壹項政策的成敗之前，政策分析者必須首先診斷相關社會問題的存在，並合理地界定目標，以指出采取什麽行動來改善情況。在評估政策的執行情況之前，評估者必須知道這個政策的初衷是為了解決什麽，它的預期目標是什麽，否則政策評估就會失去參考，評估者就會無所適從，評估結論也就不可信。所以，任何政策都要盡量明確。此外，評價對象要精挑細選。任何政策在理論上都要進行評估，但由於現實中人力、物力、財力的限制以及政策本身的因素，並不是每壹項政策的實施都能被評估或適合。因此，評估人員必須精心選擇評估對象，以確保我國有限的評估資源得到充分、高效的利用。(七)將政策執行評估納入制度化軌道要有效開展政策執行評估，就要完善評估體系。首先，要實現政策評估的程序化。通過該系統，除了象征性或象征性的公共政策外，在可能的情況下，應對各種政策的執行情況進行不同程度的評估。評估人員應本著實事求是的精神，力求系統、全面、公正的評估。評估結束後，應及時撰寫評估報告，並公開評估結論。其次，要建立評價基金。政策評估是壹項龐大而復雜的系統工程，需要大量的人力長時間深入實踐收集各種信息，需要消耗巨大的資金。政策評估基金的設立可以從物質上保證政策評估不流於形式。再次，重視評價結論，消化吸收評價結果。任何公共政策都必然涉及社會資源的分配。為了防止決策者隨意決策和執行者濫用權力，有必要通過制度將評估結論與相關人員的獎懲直接掛鉤，真正實現政策過程中責、權、利的統壹，使政策評估在我國政策執行中發揮應有的激勵和監督作用。