此外，中國的傳統政治制度從秦朝開始就建立了國家主義的專制國家。在這樣的帝國中，皇帝主要依靠官僚來統治和治理國家。但是，在皇帝眼裏，官僚只是統治工具。貴族不靠譜，官僚同樣不靠譜。美國著名歷史學家、漢學家列文森在《儒家中國及其現代命運》壹書中認為，中國的歷史變遷有兩種變化，壹種是中國傳統社會內部的變化，壹種是傳統與現代之間的變化。中國的傳統社會不是壹潭死水，它充滿了各種各樣的緊張和沖突，比如君主和官僚之間的緊張和沖突。(註:(美)列文森《儒家中國及其現代命運》，中國社會科學出版社，《翻譯序言》，第8頁。列文森認為君主需要的是私人官僚代理人。官僚制度曾經是秦漢以及後來唐朝君主打擊封建主義的工具，現在則直接與王權對立。在幫助王權清除了所有反對者之後，官僚們自己成了唯壹能與王權抗衡的力量。皇帝中國不可能壹開始就剝奪官僚們可怕的組合、威望和行為功能，也不可能用超越官僚的欣賞力吸引官僚們——授予他們真正的貴族頭銜。顯然，中國歷代皇帝在與官僚的緊張和沖突中充分發展和利用了監察制度。《管子·九壽》在解釋這種監察制度的性質時認為，君主設立專職監察的目的是:“壹日長眼，二日飛耳，三日飛耳。”荀子君道也認為，君主建立監察帝國的意圖在於:“墻外，無所不見；進去之前，我沒聽見；而人是師者，遠者在天下，近者在疆域。”元代葉的《草木皆兵》中，忽必烈在說:中書省管行政是我的左手，樞密院管軍事是我的右手，監察禦史是我用來醫治這兩只手的。中國古代監察制度的性質就被形象地理解了。
由於中國古代的監察制度是皇帝的耳目，是皇權的工具，也是制約官僚的制度，這樣的監察制度必然導致壹個直接的歷史局限性:誰來監督皇帝？中國古代的監察制度雖然是縱向獨立的，但其權力來源是皇帝，其獨立性是相對於官僚制度而言的，所以永遠不可能獨立於皇帝之外。比如中國古代監察制度中流行的彈劾制度，只有最高統治者——皇帝，這與當代法治國家形成了明顯的反差。這種歷史局限性的壹個直接後果就是，生活在監察制度之上的皇帝只能依靠個人的理性和能力來約束自己。但是，人的理性和能力是有限的，皇帝也是有限的。這樣不僅不能保證皇帝本人不犯錯，還能保證皇帝始終如壹地維持監察系統的正常運轉。此外，從比較監察制度的角度來看，這樣的歷史局限性導致中國古代的監察制度是為了強化皇權而設計的，不是為了代表公民的意誌，不是為了保護和延伸公民權利，也不是為了限制和監督君權。以12世紀後期至15世紀後期英國議會的產生、發展和建立為例，英國議會的首要職能是依法審判和監督國王和王室，1194年二月會議對理查德壹世弟弟和王位法定繼承人的審判就是如此。)，1215年6月15國王簽署的《大憲章》宣示了國王應受監督，公民有權合法反抗政府的原則(註:程漢達《英國政治制度史》，中國社會科學出版社，第80頁。)。14世紀，英國議會獲得批評，監督國王的政治權力，甚至有權廢黜國王，如1327年10月20日的愛德華二世，1399年8月的理查二世。)。相比之下，中國古代監察制度的歷史局限性從未產生或出現，監察罷黜皇帝的制度功能也不可能產生或出現。李最近寫了《中國文化傳統與現代化》(註:《戰略與管理》，2000年第4期)。根據我這幾年的觀察和研究，中國的文化傳統可以概括為“絕對主義”。許先生認為，中國古代國家政權是“壹帝專制、中央集權的政權”。金先生認為，兩千年來，中國所做的是君主政體(註:從傳統到現代金著，中國人民大學出版社，第19頁。)。中國古代強大而發達的監察制度是由中國古代政治制度的結構特征決定的。秦漢以後，以天皇制、中央集權、官僚體制為特征，是壹種中央集權的結構，是最高權力層面的最高皇權統治。因此，為了鞏固和加強皇權，皇帝壹方面必須依靠官僚集團進行統治和治理，另壹方面必須加強監督制度，對官僚集團進行全方位、嚴密的監督。同時，由於中國古代官僚不同於現代的行政文官，有著嚴格的分工，是壹個擁有政治、行政、立法、司法等特權的群體，因此非常有必要對這樣壹個特權群體進行有效的監督，加強古代的禦史監督制度，使監督權獨立於官僚權力之上。但是，單極集權的政治體制特征產生了壹種至高無上的皇權(君權)，因此不可能形成以最高權力分立為基礎的，既有縱向的，也有橫向的，甚至是雙向的多元權力監督結構。這樣，權力制衡、法治乃至法律至上就出不來，權力的相互制約和民主監督也就無從產生。因此，中國傳統的國家政治制度結構不僅是古代監察制度得以強化和發展的主要原因，也是導致古代監察制度歷史局限性的另壹個陷阱。這種傳統國家政治制度的特點導致皇權至上，國家最高權力不受制約。以至於輔佐皇帝治理國家的政府也擁有相應的無限權力。這種以縱向制約和監督為特征的權力結構往往是薄弱的，有時甚至是無效的，因為缺乏每壹級的橫向權力制衡。中國古代官場盛行的“欺上瞞下”、“保官”、地方保護主義，都是這種權力結構的反映。
黃敏蘭寫文章討論古代政治權力與官員腐敗的關系時認為:中國古代社會，只有壹個社會群體具有政治能力，那就是官僚群體。官僚集團憑借權力掌握了社會中所有重要的部門，任何其他政治勢力都無法從制度上對其進行制約，事實上也根本不存在其他政治集團。因此，如果壹個官僚集團的個別成員腐敗，可以從他們的集團內部處理。如果整個群體普遍腐敗，社會就沒有外力可以控制。因此，盡管官僚們完全能夠對合法和非法的行為制定自己的法律標準，在許多朝代的開始階段幾乎能夠嚴懲腐敗，但後來法律制度逐漸放松，最終被拋棄。他認為造成這種後果的根本原因是中國古代的權力結構產生了腐敗的必然性，從三個方面概括:壹是皇權專制制度對腐敗的影響；第二，專制權力對腐敗的影響；第三，普遍的威權主義導致普遍的腐敗。(註:北京社科65438號+0995號。如此壹來，在這樣壹個國家的政治制度結構所造成的權力結構中，監督可謂是難以監督，難以觀察。面對制度權力結構缺陷導致的腐敗，監督最終是無能為力的！
從比較政治制度的角度來看，中世紀英國的政治制度早在公元10世紀左右就已經逐漸形成了較為合理的權力結構。簡而言之，這壹時期英國人創造了壹種雙重分權的政治結構形式，奠定了英國有限君主制(議會君主立憲制)的傳統。壹方面是中央政府與半自治的地方政府之間的縱向分權(有限單壹制)，另壹方面是各級政府組織內部的橫向分權，即國王與witenagemot、縣令與縣區會議、百戶長與百戶區會議之間的橫向分權，從而形成了縱橫交錯的雙重權力制約機制:這種政治制度的特點所形成的權力結構有利於防止過度集權和個人化，抑制王權(君權)的無限擴張。因此，在中世紀向近代過渡的過程中，歐洲國家普遍建立君主專制制度的時候，英國的君主制雖然得到了加強，但始終沒有達到君主專制的程度，仍然保持著有限君主制的政治權力結構。(註:《英國政治制度史》，第34頁。另外，在歐美等國家的現代化進程中，正如亨廷頓所說:現代化會滋生腐敗。在美、英、德、法等國的現代化歷史上，隨著政府權力的加強和官僚自主權的擴大，也出現了大量的腐敗現象。但由於歐洲傳統政治體制的權力制衡結構的演變，歐美現代國家權力、政府權力、官僚權力都受到制約。所以在歐美等國家的現代化進程中，並不存在中國古代國家那樣的制度性腐敗。在監察過程中，中國古代監察建議更註重監察活動的法制化。但是，這個“合法化”並不意味著合法化。中國古代自秦漢以來推行的“察官六法”，其實是壹種古代的治官之法，與古代的“官制”、“官法”同屬壹個法律體系，與現代行政法並不相同。更不用說現代法律了。這主要是因為中國的傳統國家歷來主張人治。這種人治政治不是壹般理解的人民不講法治，不制定法律，而是認為法律只是君主手中的工具。
中國傳統的人治政治導致了人治的權力運行模式，而人治的權力運行模式的制度框架就是所謂的“金字塔”。最高權力的主體只有壹個，最高權力的擁有者也只有壹個。而且從制度和法律上來說，這壹個和這壹個的權力是不受限制的，不受法律控制的。《管子·從法》說:“生而有法者，亦為王；守法者，我也；法治者，民也。”這是典型的人治論調。君主是法律的源頭，官員必須遵守君主制定的法律，即治官之法，普通民眾成為了法律懲罰的對象。在這樣壹種人治權力的政治制度模式中間，必然會導致權力與法律的緊張關系。法律和制度賦予權力運行以人治模式，進而造成看似發達的法律制度“不完整”、“不充分”、“有限”。政治制度的要素是制度、法律及其權力，其中制度和法律構成了權力的運行方式。可以肯定的是，中國進入中央集權後，在君主專制的政治體制下，權力運行的模式是人治。如果最高權力不受控制或制約，制度和法律就會被權力所控制，這與現代國家政治制度中制度和法律處於控制和制約權力的地位的情況正好相反。在中國古代，這樣壹種制度、法律與權力的頂層關系，形成了權力與制度、法律的自上而下、單極或壹維的關系。三要素中，權力是主動的、任意的，制度和法律是被動的。歷史上制度和法律的起源和變遷，可以認為是個人反復接觸和博弈的結果。在國家、社會、市場和集體中，我們需要壹個壹致的框架和規則，以及壹個所有人都認可的公正的運行體系。所以，制度和法律也是國家、社會、市場和集體的行為準則，應該淩駕於權力之上，掌握主動權，控制權力的任意性。權力雖然是公共的，但不壹定反映公共。權力往往掌握在某些階級、團體和個人手中。所以權力有個人傾向。如果權力擴大到不受限制、不受控制、不受約束，就會變得非常危險。所以，權力應該在制度和法律之下，權力應該是相對被動和受控的。令人遺憾的是，中國傳統的人治政治導致了權力無限和獨斷專行。這是中國歷史上發達的政治制度和法律制度與腐敗盛行之間矛盾的總根源。王亞南先生甚至認為24年的歷史就是壹部腐敗史。
這是為什麽呢？為什麽會出現這種奇特的歷史現象？牟宗三先生在《中國哲學十九講》中認為元首的地位是無限的，從無限到無限是法家學說尊君的結果。後世的皇帝都是無限體，這是絕對的而不是完全客觀的。如果沒有政治規律的制約，任何人類政治組織都沒有客觀性。客觀之所以客觀，在於遵守壹個政治規律，而這個規律是有限度的。所以，學者或官僚雖然有客觀立場，但其政治客觀性並不完全客觀。關鍵是皇帝是無限的，不受任何法律的限制，所以學者官僚的客觀地位和政治的客觀性無法得到保證。牟宗三先生這裏的“對象化”是指制度和法律的規則對權力的制約。皇帝是壹個無限體，因為最高權力淩駕於制度和法律之上，必然會自上而下地影響“客觀性”，使制度和法律原本規定的具有客觀性的出租車或官僚力量不足，使制度和法律原本規定的官僚權力、職責和義務充分、發達、豐富，變得有明有暗，或有或無，法律得不到遵守。
美國著名漢學家孔飛力認為，中國傳統的官僚君主制中存在著常規權力與非常規權力的長期互動，皇帝總是後悔莫及的條條框框極其急躁。他的應對措施壹方面是在日常運作中擰緊官僚機器上的螺絲，另壹方面是將自己的非常規權力註入到這臺機器的運作中，以此來加強君主的非常規權力對官僚常規權力的控制。(註:(美)孔《的靈魂呼喚》，上海三聯書店，第251頁。這樣壹來，君主的非常規權力必然迫使官僚的常規權力受到壓制和破壞，也必然迫使監察活動的合法化變得極不穩定，這體現在以下幾個方面:第壹，監察取決於皇帝自身的智慧和昏庸。也就是說，在中國的皇帝中，有賢明的國王，有昏君，甚至有暴君。所以，不同素質的皇帝，對監察官員或諫官的態度也會不同。比如明太宗，他有能容能聽的雅量，這讓魏徵很出名。獨斷專行的皇帝喜歡阿諛奉承，不喜歡苛刻的建議。楊迪皇帝通過判處官員死刑來處理這些官員。而唐憲宗則因為韓愈反對迎佛骨的言論，壹怒之下將他貶至潮州府。明朝世宗年間海瑞進諫，說地方政府是“貪官”，被關進死牢。第二，皇帝自己有危險的時候，監督也會遭殃。在中國古代的政治制度中，監察本來就是皇帝的工具，所以當皇帝的統治被削弱的時候，帝國的監察自然也就註定了。例如，漢代著名的官僚李穎在擔任吏部尚書時，就猛烈抨擊宦官專權。結果，大多數聽從李穎監督和建議的官僚都在兩次黨派之爭的災難中喪生。唐玄宗開元年間，重用李和楊。結果，諫之路被這些有權有勢的大臣堵死了。李曾揚言:“今明兩天，國主當道，群臣不堪重負。”在唐僖宗，壹名訓誡官因為說皇帝“擅長遊戲”而被判死刑。明朝天順年間，曹吉祥、石亨等人胡作非為，被三位禦史聯名彈劾。結果都被罷官流放。第三，禦史利用皇帝的權力為所欲為:最典型的例子就是漢朝的杜周，他非常精通中國的人治政治，深知皇帝這個最高統治者的意誌是國家法律的來源。因此，在處理案件時，應以上述所有含義為準。當時人們批評他:“不要遵循三尺方法，而要把人們的思想當成監獄！”杜周道:“三尺之內，如何出得去？前主人做的是法律，後主人做的是法律。當時的法律是什麽？”漢武帝剛繼位的時候，需要除掉舊臣。杜周心領神會，大肆殺魏，濫殺無辜。長安每年有100名2000多石的高官被捕，先後影響了六七萬人。因此受到漢武帝重用，被任命為三公古官！武則天在位的時候，有壹個禦用謀士，就是靠講故事起家的。他壹個字也不認識。武則天問:“不識字怎麽當文官？”那人回答說:“連動物都不識字。難道它也不能指認漢奸嗎？”中國古代的監察制度是壹種垂直的權力監督模式，它有三個特點:
第壹，對權力的監督是壹維的隸屬關系，即只有上級權力才能監督下級權力，同級權力主體之間的監督關系壹般不明顯，不存在普通民眾對政府官員的監督。在中國古代的專制制度中，皇帝是壹個巨大的權力來源，處於權力金字塔的頂端，他可以監督任何部門和官員。除了皇帝之外，所有的朝廷官員都受其“上級機關”的監督，所以古代中國發展出了罕見的皇權監督制度。秦漢時期，禦史的地位還是附屬的。禦史雖與宰相、邱並稱“三公”，但其實際職權是“督輔宰相監察壹切政治設施。他是副總理。按漢朝的習俗，他得是古代的秀才，才能升丞相。”後來審查機構逐漸獨立，監督權也逐漸從相對權力中分離出來。中央政府發展了禦史臺、都察院、廠衛隊等特務機構。有的地方設有巡檢司、督撫、巡檢司，建立了龐大的禦史監督體系。至此，除了皇帝，從中央到地方的所有官員都有了其對應的“上級”主管。
第二，這種監督方式是壹種壹體化的監督，即上級權力全面監督下級權力，甚至在壹定情況下完全取代下級權力的運作。監督者和被監督者之間沒有明確的職能劃分，只有權力行使的範圍。兩者職權性質相同，都是無差別的全能，但有上下之分。因此，在進行監督時，上級權力可以替代下級權力。在中國幾千年的古代歷史中，國家權力從來沒有明確的職能劃分，立法權和司法權從來沒有獨立過，國家權力表現出明顯的整體性和行政性。實現權力監督的手段不是通過職能的劃分，而是通過權力的縱向分配，采用“淩駕於制度之上”的方式。上層權力起初只是局部的監督和糾正，逐漸完全取代了原有的權力，形成了新的權力層級和機構。這壹特點在地方行政區的形成和中央政府機構的演變中得到了明顯的體現。“上述體制下的整體監督”可謂垂直權力監督模式的精髓。
第三，在這種權力監督機制下，縱向和垂直的權力層級在增加。因為權力不分，不能達到制衡的作用，但權力不能過度集中。因此，只需要在縱向上設置許多不同層級的權力機構，使每壹層級的權力逐級遞減，就可以達到上述目的。下級權力需要上級權力的監督，而後者又需要更高壹級的監督，所以晉升的層次在不斷增加。中國古代行政層級多而復雜，與這種權力監督模式有直接關系。在中國歷史上，真正的行政區劃只有秦朝的郡縣。此後，所謂的行政區，都是由禦檢區演變而來的。這壹演變過程在本文第壹部分已有詳細描述，可以用下圖直觀描述:
從上圖可以清楚的看到，每壹級新行政區的形成都是由相應的中央督察所中介的，新行政區直接或間接來自於原督察區域。中央權力由監督權轉化為行政權，又產生新的監督權，再轉化為新的行政權，如此循環往復，永無止境。可想而知，如果辛亥革命沒有打斷這個循環，總督之後早就有了新的地方官。其實在清朝，巡撫之上已經有了新的巡察，也就是欽差大臣、經濟大臣、參贊等等，清廷經常派出。即使在辛亥革命之後，這種循環的痕跡依然存在。各省督撫不也是中央政府派駐地方統治的代表嗎？在新中國歷史上，建國初期先後建立了東北、華北、西北、華東、華南、西南六個行政區，並設立了地區人民政府或軍政委員會。當時的大區是中國最高的行政區劃，轄省、市、行政區。“可見這種傳統的影響不是壹朝壹夕就能消除的。
就中國古代的權力監督制度而言，還有壹個鮮明的特點，那就是回避制度。回避原則可以說是中國傳統官制的壹大特色，在唐宋明清尤其是明清時期日臻完善。“明清時期，嚴格執行回避制度和官員制度。除土司地區和曲阜縣要求孔姓掌權外，全國所有縣官必須由外國人擔任。(即使是省內其他縣的官員，即使是跨省的官員，也禁止在原居住地500裏範圍內任職。有的朝代不僅避其原籍，還避其居住地、居所、家、妻地。)而且他們的任期很短。”回避制度切斷了地方官員與地方勢力結合的途徑，便於中央對地方政權的控制。在這種體制下，可以壹竿子插到底，把錯綜復雜的地方關系網削弱到最低限度。
因此，垂直權力監督模式的優勢在於它具有很高的權威性和效率。集權模式下，權力行使暢通無阻，單向的“行政效率”很高。但這種權力監督模式有壹個致命的弱點，就是需要不斷設置更高壹級的監督者來監督“監督者”，另壹方面降低了整個電力系統的運行效率。更為嚴重的是，由於是單向監督，下層權力無法監督上層權力，所以為了防止上層權力的異化，需要設立壹個更高的權力來監督它。這種向上延伸導致了監管水平的提高。最終必須建立壹個沒有任何監督的最高權威的“終極權力”，否則權力監督將無止境，形成“無底洞”。然而，如何保證“終極權力”的合法性，防止終極權力的異化，是垂直權力監督模式無法解決的難題。
在垂直監督模式下，各級官員的唯命是從、欺軟怕硬、行賄受賄等等，都是制度性弊端，“監督監督者”的問題壹直難以解決。壹些具體的制度，大多是利弊參半。比如回避制度，我們知道，西方國家主要在司法審判領域使用，而其他政府部門則要求具有當地居民資格的人成為本地區的政府官員。其選舉法壹般規定候選人必須有相應的“籍貫”和居住年限，以便選民更好地了解候選人，監督當選官員。中國古代的回避制度具有明顯的“技術”優勢，但不具備目的正當性。回避制度的根源在於，地方官員不是地方政府產生的，而是中央政府派到地方政府的“代表”。為了防止和減少“中央代表”與地方勢力聯合對抗中央，必須實行回避制度。在回避制和官僚體制下，地方官員往往只對上級負責，而不顧及民情，更容易滋生“短期行為”和搜刮行為。