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如何運用非營利組織理論解決實際問題?

面對我國經濟高增長與高失業並存、奧肯定律失效的理論和實踐困境,很多人從技術進步、產業結構、第三產業發展、資本有機構成、勞動力市場制度分工、信息產業快速發展、中小企業發展、招生規模擴大、非正規就業發展等角度進行解釋。這些原因分析或解決方案大多從經濟系統內部尋找答案。雖然是理性選擇,但屬於傳統思維。在筆者看來,面對無就業增長這壹世界性難題,我們必須考慮經濟系統本身對就業的承載能力,而不是壹味地在經濟系統內部尋找答案,而是要跳出經濟系統本身,通過社會系統的適應性優化行為,提高整個社會系統對勞動力的承載能力,化解非均衡增長的就業壓力。非營利部門作為社會體系的有機組成部分,將是未來擴大就業最具潛力的部門,是扭轉我國當前無就業增長、實現充分就業的有力手段和長期國策。

壹,弱勢非營利組織:失業增長的外部原因

社會系統由政府、營利性部門(企業)和非營利性部門組成,維持著整個社會系統的平衡。政府、營利性部門和非營利性部門之間的關系是相輔相成、不可替代的。只有三個部門相互配合、相互協調,才能從根本上擴大社會對就業人口的承載能力,解決就業問題,促進社會系統全面、和諧、協調發展,全面實現小康社會目標。這拓寬了我們解決當前就業問題的思路。就業問題不僅是經濟問題,也是社會問題,更是非營利組織需要承擔的社會責任。社會系統的最大就業容量不僅取決於營利部門,還取決於政府部門和非營利組織的就業容量。這三個部門有各自的運作邏輯。企業為了實現利潤最大化,必須以效率為軸心,對勞動力的容納能力是有限的,所以必須有壹個所能支持的最大勞動力數量的限制。以民主公平為軸心,政府部門客觀上需要精簡機構,轉變職能,容納勞動力的能力有限。兩個部門之間的非營利部門以公益(同情和利他)為軸心,具有利潤不分配和組織目標非營利的特點。它涉及營利性組織不願涉足、政府部門做不了或做不好的領域,為全社會提供準公共產品。基於公益性質的就業能力、就業標準和就業準入不完全等同於其他兩個部門,就業彈性更大,也就是說非營利組織的就業能力可以擴大和挖掘。

當今世界,非營利組織最發達的國家是美國。

。發展非營利組織並充分利用其就業效應已成為美國的基本國策。美國非營利部門的工人比某些行業的整體規模還要大。包括誌願者在內,非營利組織在全職員工方面是美國第二大非政府領域,僅次於零售業。從1977到2001,美國非營利部門就業人數年增長率為2.5%,企業部門和政府部門分別為1.8%和1.6%。非營利部門吸收勞動力的增長率明顯高於政府和企業。在過去的25年裏,美國非營利部門的從業人數翻了壹番,2001年達到1250萬人,占美國總就業人數的9.5%。美國的非營利部門主要從事醫療保健、教育、社會和法律服務、宗教、文化、藝術、基金等。從1997到2001,非營利部門就業增長最快的是社會服務,就業增長率達到17%。在社會服務領域,家政服務就業增長最快,增長率為19%。根據勞工統計局的報告,醫療保健服務和社會服務具有良好的就業前景。從2000年到2010年,醫療衛生服務部門將增加280萬個就業崗位,社會服務部門將增加1.2萬個就業崗位。新工作主要集中在護理、醫院和家政服務。事實上,醫療保健和社會服務已經成為非營利組織就業增長的主要來源。

近年來,我國非營利組織發展迅速,非營利醫院、學校、科研機構等組織具有相當的規模和數量。2002年,我國非營利性醫療機構數量達到654.38+0.42萬,2003年達到654.38+0.35萬,已與營利性醫療機構平分秋色。2001年,全國各級各類民辦學校(教育機構)5.63萬所,2002年為61.30萬所。但總的來說,非營利組織的發展還處於初級階段,數量少,實力弱。作者認為,這是中國失業增長的關鍵原因。因此,必須改變就業的部門結構,打破市場力量和政府力量對就業的絕對壟斷,發展具有明顯就業效應的非營利組織,增加就業吸納。這可能是壹個有效的破解方法。

二、基於科學發展觀:解決就業問題的現實前提

經濟社會全面、協調、可持續發展已成為當代社會的時代特征。在就業問題上,必須樹立科學的發展觀思想,統籌解決就業問題。過去單純依靠經濟部門解決就業問題的觀念和政策也要相應調整。科學發展觀提醒我們,解決就業問題需要充分利用科學發展觀的內在涵義和政策導向。要擺脫只有營利組織或經濟部門才能創造或提供就業機會的誤區,樹立社會系統三個部門都能創造就業機會的思想,樹立經濟社會協調發展包括三個部門就業協調發展的思想。社會的充分就業和均衡就業不僅取決於就業總供給和總需求的平衡,還取決於社會三大部門的就業平衡,正如經典宏觀經濟理論所說。因此,必須實現就業重心從兩個部門向三個部門轉移的思想轉變。衡量壹個國家或地區的就業率和從業人數,取決於非營利組織的就業率和從業人數。因為後者在某種程度上是社會制度實現均衡就業和公平就業的壹大標誌,有利於正義、公平、和諧等社會目標的實現。

從長遠來看,解決就業問題是非營利組織應該肩負的道德使命、道德義務和道德責任,已經成為壹種理性的、高度自覺的認識。需要明確的是,非營利組織的就業容量不是壹個固定值,而是壹個在上下限值內漂移、運動的動態值。其價值取決於非營利組織與政府或市場的耦合程度。如果英美等發達國家有完善的市場經濟體系和規範的政府職能,非營利組織的規模和從業人員會更大。在我國由計劃體制向市場體制轉軌時期,非營利組織與政府的耦合度高,政府調節作用大於市場調節作用,非營利組織仍然薄弱,勞動力承載能力仍然處於較低水平。美國經濟衰退和非營利組織就業增加的反商業周期特征表明,發展非營利組織,提高其吸收潛在勞動力的能力,應是我國中長期就業的指導策略。只要我們堅持科學發展觀,樹立全面、協調、可持續發展的就業觀,並朝著這個方向努力,我們就可以對中國未來的就業前景做出樂觀的預期。

第三,加強制度創新:擴大非營利組織的就業容量

為什麽中國的經濟高增長伴隨著高失業率?表面上看是因為勞動力市場供給大於需求。但從根本上說,作為壹個社會問題,單純的經濟政策效果的局限性是相當明顯的,單純依靠經濟手段治理社會問題必然有失偏頗。市場力量和市場機制只能自發地導致失業或就業不足、收入差距擴大、社會不平等和社會不公正。只有壹定的制度安排才能積極擴大全社會的就業容量,維護社會公平。目前,我國主要的失業群體是城市下崗職工、農村剩余勞動力和大學畢業生。前兩者文化程度低,年齡大,後者性別歧視嚴重。這些失業人員或隱性失業人員構成了社會弱勢群體的主要部分。美國非營利組織的發展經驗表明,非營利組織的發展具有非常明顯的就業效應;在中國,發展範圍廣泛的城市社區服務非營利組織和農村自助基層組織更適合城市下崗職工和農村剩余勞動力,將為解決中國當前的就業問題做出獨特貢獻。

根據新制度經濟學的觀點,國家推動的強制性制度變遷在制度實施和組織成本方面優於誘致性制度變遷,政府提供和組織的制度安排的收益理論上應該大於成本。非營利組織的就業能力取決於壹定的制度安排。而且借助國家層面的強制性制度變遷,可以極大地促進非營利組織的就業規模和承載能力。政府作為制度供給的主體,擁有宏觀調控的能力和制度創新的決定權。然而,我國目前的制度供給仍然相當不足,壹些初始制度路徑設計不合理,極大地阻礙了非營利組織的可持續發展。因此,我們應該立足於制度創新,重新整合社會資源,重新擬定遊戲規則,以他律的形式積極地、有重點地培育和發展教育、衛生、社會服務、文化等領域的非營利組織;加快事業單位改革,與國際接軌。現有的機構將被改造成兩大塊:國有和私營。前者將繼續承擔和履行政府職能,後者將逐步轉變為民間非營利組織。目前,我國非營利組織的發展還處於起步階段,具有很大的發展空間和潛力。在社會政治經濟轉型時期,應該說抓住機遇發展非營利組織,通過制度創新擴大社會就業群體,具有天時地利人和的優勢。

第四,提高政府的執政能力:拓展非營利組織的發展空間

非營利組織的發展空間取決於政府職能改革的深度和速度以及政府執政能力和水平的提高。發展非營利組織的突破口在政府部門。筆者認為,政府執政能力的高低關系到非營利組織的健康、高效和可持續發展。提高執政能力包括以下幾個方面:第壹,減少法律權力的能力,簡化政府職能,建設有限政府,減少微觀層面的具體權力,減輕自己的負擔。將政府相關職權移交給社會非營利性中介組織、行業協會等。非營利組織與政府之間存在趨同與趨異的關系。壹些非營利組織本質上是在行使政府職能(如從政府部門分離出來的準政府機構,隸屬於某個政府部門的非營利組織實體等。),它們的發展模式正在與政府趨同。還有壹些服務領域獨特、與政府邊界清晰的非營利組織,其發展模式正在與政府發生背離,兩者會漸行漸遠。因此,關鍵是要厘清以前的非營利組織與政府的邊界。二是增加統籌權,強化其在宏觀層面的話語權。建立健全統籌城鄉非營利組織、區域性非營利組織、跨部門非營利組織和境內外非營利組織發展的有效制度和機制。第三,提高引領社會現實和潛在需求的能力,擴大社會對非營利組織服務的需求空間,包括創造社會需求創造新的就業崗位,引導社會需求引導現有就業崗位轉移,擴大社會需求延伸就業範圍。四是培育和發展全球治理能力。當今世界,人類政治進程的重心正在從政府走向治理,從善治走向善治,從政府治理走向無政府治理,從民族國家的政府治理走向全球治理。德國總統施羅德把新治理作為推行新政治的主導理念,而新治理的核心是公民社會。可以看出,非營利組織,尤其是國際非營利組織,在國際事務中的作用越來越大,從政治、經濟到科技、文化,無所不包。因此,政府應該超越極權主義的理想狀態,與非營利組織壹起尋求發展。培育和發展全球治理能力,就是培養政府與國際利益相關者平等相處、和諧發展的能力,即把相關的國際事務交給非營利組織,讓他們參與國際公共事務,提高他們的行動能力。

第五,加強法律規制:引領非營利組織的可持續發展

我國非營利組織的法律地位仍然模糊或不合法,尤其是草根組織。筆者認為,究其原因,在於目前我國非營利組織的法律規制還存在以下問題:壹是法律空心化現象明顯,完全不合規。比如,非營利組織的類型很多,目前還沒有壹部法律能夠包容所有的非營利組織,法律地位還不明確。怎麽才能分清他們之間似是而非的權利義務責任?比如,民辦非營利組織和國有非營利組織各自的責任和權利有什麽區別?這種法律的缺失會阻礙民間資本進入非營利組織領域。美國各種法律對非營利組織的稅收、捐贈、慈善募捐、收入分配、財產權等都有明確規定。另壹方面,我國相關法律規定極其缺乏。二是法律邊緣化問題突出。法律邊緣化是指非營利組織的活動沒有適當的法律法規依據,只能參照相關法律規定。第三,法律模糊性比較嚴重。法律的模糊性是指非營利組織發展過程中的壹些敏感問題沒有被現有法律解釋清楚,法律的規範和引導不明確。比如《民辦教育促進法》中,對於民辦學校的股東可以適當分配利潤的規定很模糊。因此,如果不解決和完善法律規制的問題,就會導致非正常的、不公平的、機會不平等的、不可持續的就業增長,從而導致非營利組織表面上的就業繁榮。其本質是對以人為本思想和科學發展觀的違背。

從壹定意義上說,法律應該有壹定的超前性,以適應社會發展的需要,發揮政策導向作用。加強法律規制,壹是做好相關法律的調整工作,對現有相關法律進行梳理、修改和完善,將抽象規定和模糊規定具體化,及時堵塞制度漏洞。二是將現有各種法律中零散的規定進行整合,確保相互協調,便於人們在實踐中操作和執行。第三,與時俱進創造新的相關法律,設計非營利組織發展的初始條件,降低未來制度再設計的成本。總之,通過法律規範對非營利組織的資金來源(如政府撥款和社會捐贈)、資金籌集方式、利潤分配、稅收、產權、投資者權益、管理者報酬和待遇、尋租行為的法律責任、從業人員的性質等進行了明確具體的規定,為擴大非營利組織的就業能力提供了良好的法律支持。

當然,非營利組織的發展並不是解決社會就業問題的靈丹妙藥。但卻是壹個值得探索的發展方向和路徑。

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