2014 165438+10月12《國務院辦公廳關於加強環境監管執法的通知》提出“研究在環境保護部建立環境督察制度”的意見，2015年4月2日《國務院關於印發水汙染防治行動計劃的通知》(以下簡稱“水十條”)。
近日，記者就“建立環境督察員制度”問題采訪了環保部環境與經濟政策研究中心高級工程師王斌。
中國環境報:為什麽要在環保部設立環境督察？
王斌:設立國家環境監察專員的目的在“水十條”中已經明確，就是“加強對地方人民政府和有關部門環境保護工作的監督”。另壹方面，設立環境督察是為了解決地方人民政府和相關部門環境監管不力的問題。
這裏需要明確兩個問題:為什麽要進行環保督察？為什麽之前的環保監管力度不夠？
為什麽要實施環保督察？因為中國的環保職能並不統壹，而是分散在各級政府和部門。為什麽不能統壹？因為地區差異大，發展壓力大，環保任務重，環保不能靠壹個政府或壹個部門，要調動各部門和各級政府的積極性。
在立法上，加強了環境保護的監督職能。1989《環境保護法》明確規定國務院環境保護部門為“全國環境保護工作的統壹監督管理部門”，而不是壹般的行政部門，因為其職能主要是監督，其次是管理。2014新修訂的《環境保護法》明確要求環保部門加強對下級政府環境保護工作的監督。
為什麽環保監管缺乏力度？因為監管體系弱化了。1998之前，全國環境保護工作統壹監督管理的職能是通過國務院環境保護委員會行使的，體制上比較順暢。1998的機構改革，撤銷了國務院環境保護委員會，環境保護監管職能的行使失去了制度保障。國家環保總局作為國務院直屬機構，在新成立的環境保護部際會議中與其他成員地位平等，難以對國務院組成部門行使監督職能。作為環保部下屬司局級參與單位的區域環境監察機構，難以對省級政府進行有效監管。
近年來，環境監管體系得到加強。2005年，《國務院關於以科學發展觀加強環境保護的決定》提出，建立健全國家監管、地方監管、單位負責的環境監管體系。環保部的職能落在了“國家監管”上。在環境保護部設立國家環境監察員，是繼環保部設立6個環境保護督察中心後，進壹步強化環保部監管職能的壹項制度性舉措。
中國環境報:國家環境監察員制度要解決哪些問題？其他地方和部門有沒有經驗，國外有沒有相關的制度？
王斌:在環保部門權力相對較弱，環保機構地位相對較低的情況下，如何通過制度創新保證獨立監管執法？國家環境監察員制度要落實黨中央提出的以下任務:壹是落實十八屆三中全會要求，建立健全嚴格監管所有汙染物排放的環境保護管理制度，獨立開展環境監察和行政執法；二是落實十八屆四中全會要求，用嚴格的法制保護生態環境；三是落實新環保法的明確要求，環保部門要加強對下級政府環保工作的監管。
中國還在相關領域建立了監察專員制度，如國家土地督察制度、財政部財政專員制度等。有兩個經驗值得借鑒:壹是監管範圍明確且有限。例如，國家土地督察局主要監督省級和計劃單列市人民政府的土地執法和決策，財政部駐地方專員辦主要監督中央預算單位中央對地方轉移支付、中央重大項目和國庫業務的預算和財務。二是監管手段明確。根據國務院文件，省級政府報國務院審批的農用地轉用和土地征收，以及經省、計劃單列市政府批準的，應同時抄送國家土地督察進駐地區。
國外也有中央政府監管地方環保的制度安排，有兩個特點:壹是基於中央政府與地方政府的環保職權劃分，中央政府監管地方政府的目的是落實自己的法定職責，而不是幹預地方事務。許多國家的憲法都有關於環境保護責任劃分的規定。例如，俄羅斯聯邦憲法規定，“確定生態領域聯邦政策和聯邦方案的依據”屬於俄羅斯聯邦的管轄範圍，“自然利用；保護環境，確保生態安全；”特別自然保護區”是俄羅斯聯邦的管轄範圍和俄羅斯聯邦的主體。第二，中央政府對地方政府的監督主要依靠法律手段，尤其是司法手段，因為從法律上講，大部分大國都屬於聯邦制國家，中央和地方是相互獨立的。
中國環境報:做好這項工作需要哪些保障措施？
王斌:國家環境監察員制度要在精簡職能和人員的前提下，充分發揮監督作用。著眼於組織本身，部署高層領導，增加盡可能多的工作人員，給予盡可能多的權限，空間有限，功能有限。國家環境監察員制度應與其他制度安排相結合，發揮“四兩撥千斤”的作用。比如，探索如何理順中央和地方的環保責任，調動地方環保工作的積極性；探索如何理順部門關系，調動相關部門開展環境保護工作的積極性；探索環境行政執法如何與司法更緊密銜接，提高環境執法威懾力；探索環境保護管理與公眾參與、信息公開和公益訴訟的關系，動員社會力量參與環境保護。