重大問題決策權是憲法和法律賦予全國人大的壹項重要職能。近年來，各級人大在行使重大事項決定權方面進行了有益探索，取得了壹定成效。然而，它仍然是需要解決的主要問題之壹。本文擬對此做壹些初步探討。壹、重大事件及其特點(1)重大事件的含義。作為壹個法律概念，重大問題是指在全國人大法定決議權範圍內，具有重大意義和影響的壹些具體國家事務。從這個定義可以看出，重大事件具有四個基本屬性和特征，即全國性、法定性、重大性和特定性。民族主義是指重大事件的社會性，即重大事件必須是國家事務(泛指國家管理的事務和國家本身的事務)，而不是國家機關以外的社會成員的私事。合法性是指重大問題的法律性質或法律依據，這意味著重大問題必須在法律規定的NPC職權範圍內，而超出法律規定的NPC職權範圍的問題不是這裏所謂的重大問題。在國家事務中，只有壹部分屬於NPC的權限範圍。意義是指重大事件的重要性或重要程度(地位、意義、影響)，是指重大事件必須具有根本性、全局性、長遠性，具有重大意義和影響。人大法定職權範圍內的事項，有的是重大事項，有的是壹般事項。專指NPC的其他職權:如上所述，重大事項是指NPC立法、監督、選舉、任免以外的事項。在人大法定職權範圍內的“重大事項”中，很多是立法、監督、選舉任免等事項，其他事項就是我們這裏討論的重大事項。有論者把前三種屬性和特征作為確定重大事項的主要標準，這是合理的。當然，要加上具體性，排除其他“重大問題”。如果明確了重大事件的本質屬性和主要特征，就可以判斷某個事件是不是重大事件。如果同時具備這四個屬性和特征，則是NPC重大事件決策權指向或管轄的重大事件，否則不是。(2)重大事件的特點。如前所述，復雜的重大問題呈現出四個主要特點，即具有無窮無盡的普遍性、不同的層次性、獨特的地域性和不斷變化的動態性。廣泛是指重大問題的範圍極其廣泛，難以詳盡無遺地列出。等級性是指等級性差異，即不同級別的人大的重大事項不同。這是由不同層次的人大職權範圍的不同和不同層次的事物重要性的不同決定的。比如，有些事項在某壹級人大很重要，但在更高或更低壹級人大不壹定重要。地域性是指地區差異，即不同地區的人大重大事項不同。這是由不同地區的政治、經濟、文化的差異決定的。例如，有些事情在地點A很重要，但在地點B不壹定重要..動態是指重大事件不是靜態的，而是隨著各種情況的發展變化而不斷變化的。這是由客觀情況的動態和事物重要性的動態決定的。例如，即使在同壹個地方，有些事情在某壹階段很重要，但在另壹階段不壹定重要。把握這些特征將有利於找到界定重大問題的科學方法。二、界定重大問題的技術問題(1)界定的主體。界定主體是指國家大事的界定者，即有權界定國家大事的國家機關。從法律意義上來說，國家大事的界定權本質上涉及到國家大事決策的管轄權問題，因為壹旦明確了某個事項在這裏是所謂的重大事項，就意味著該事項的決策權屬於全國人大，而不屬於其他任何國家機關。根據憲法和法律的規定，有權確定國家重大事務的國家機關只能是各級人民代表大會及其常委會。人大的這種界定權和人大的壹般決議權壹樣，是由人大作為唯壹國家權力機關的性質決定的。具體來說，NPC界定重大問題的權力由立法權和壹定的自由裁量權構成。立法界定權是指通過立法(包括沒有立法權的人大制定的規章)來界定的權力，自由裁量權是指在憲法和法律的原則範圍內，決定法律沒有列出的具體事項是否重要的權力。人大界定重大事項的自由裁量權是由重大事項的廣泛性、層次性、區域性和動態性特點決定的。如上所述，當NPC與其他國家機關就某壹具體事項是否重大發生爭議時，其他國家機關應服從NPC的意見。當然，人大的自由裁量權必須以法律規定為依據，並接受上級人大的監督。(2)定義的形式。這裏的定義形式是指定義內容的載體，即定義內容的外在表現。定義主要有三類:法律條文，包括憲法及其解釋、法律和法律解釋、地方性法規解釋、自治條例、單行條例和規章解釋、其他關於重大問題的規定；規章主要是指沒有立法權的人大在規章中對重大問題作出的規定；臨時裁定是指各級人民代表大會在實際工作中，對法律、法規未規定的特定事項是否具有重大性作出的決定。上述形式之間有壹個明確的關系，即臨時裁決要服從法律規定和規章制度，規章制度要服從法律規定，而這些規定都要服從憲法的規定，所有重大問題的界定都不能超出憲法規定的界限。(3)定義的方法。界定方法是指對重大事項的性質、性質、範圍、類型和具體事項進行認定或規定的方式和方法。從實際情況看，界定的基本方法主要有以下幾種:界定法，即界定重大事件的方法，闡明重大事件的本質含義或本質特征；列舉，即逐壹列舉重大問題的方法；匯總法，即對不方便壹壹列舉的重大事項作出範圍規定的方法；裁定法，即對未列舉的具體事項是否具有顯著性進行臨時裁定的方法。需要指出的是，要建立制度化的裁決機制，將裁決法納入規範化、程序化的軌道，減少裁決法的隨意性。前三種方法壹般在法律法規中使用，後壹種方法只在實際工作中使用。這些方法通常結合使用。在具體工作中，要根據重大問題的特點，把握壹些重要的具體方法。比如，根據層級性和地域性特點，對特定法定事項以外的事項不得“壹刀切”。不同級別、不同地區的人民代表大會應當根據憲法和有關法律的原則作出自己的決定，上級人民代表大會不應當替他們做。各級人大原則上只關心本級重大事項的具體確定。比如根據廣泛性和動態性的特點，給確定重大問題留有余地，並不斷修正。我們不應該指望壹下子把它們全部列出來，壹勞永逸。再比如，根據重大事項不能上市的特點，盡量尋找制度化的方法，確定需要依靠經驗判斷進行臨時裁決的未上市事項，比如確立重大事項的決定主體和程序，讓代表大會或常委會表決某項(重大)事項議案是否列入議程， 這樣就可以把重大問題的決定交給代表大會或常委會集體決定，避免少數人甚至個人獨斷專行。 這樣，如上所述，也可以將臨時裁決納入制度化軌道，最大限度地減少隨意性。三。重大事件的分類從不同的角度來看，重大事件可以有多種分類方式。比如可以從重大事項的性質和內容，以及提案的來源和處理方式等方面進行分類。本文從適用範圍、內容性質、處理方式等方面考察了重大事項的定義和分類。重大事件的特點告訴我們，不同層次、不同地區、不同時期，有壹些相同的重大事件，也有壹些不同的重大事件。反過來，同壹個重大事件，在不同的層次、地區、時期，可能是也可能不是重大事件。這涉及到適用性的重大問題。從這個角度看，重大問題可以分為壹般問題和特殊問題。壹般事項適用於所有級別、地區和時期，特殊事項僅適用於某些級別、地區和時期。從實踐的角度來看，可以直接把法律中明確列出的、普遍適用的事項作為壹般事項，把法律中沒有列出的、由地方各級人大決定的事項作為特殊事項。因為壹般事項往往是由法律明確規定的，而法律條文本身又不可避免地具有階段性，可以說壹般事項多是針對不同層次和地區的。與法律中明確列出的壹般事項不同，特殊事項包含或體現在諸如“各方面”和“由……決定的事項”等法律規定中，只能由各級和各地的人民代表大會根據這些規定來決定。總的來說，各級人大對壹般的重大事項，即法律明確列出的重大事項行使了決議權，而對特殊的重大事項，即法律沒有列出的重大事項行使決議權的較少。法律中沒有列出的(重大)事項是否重要，即是否應該由全國人大決定，往往有很多爭議。由於涉及到全國人大與其他國家機關之間的權力分配，各級人大往往顧忌較多，再加上全國人大責任機制的缺失，法律的這壹原則性規定成為NPC決定重大事項權力閑置或喪失的主要原因之壹。這是NPC行使重大問題決定權的壹大法律瓶頸因素。要最大限度地消除這壹瓶頸因素，除了如上所述逐步建立決定重大問題的機制外，還應根據經濟社會發展的需要，在法律法規中列出更多需要全國人大解決的重大問題，也就是說，根據實際發展的需要，在憲法規定的範圍內增加壹般性問題；如有必要，也應列入憲法。應該看到，市場經濟和公民社會的不斷發展，越來越要求國家做出公開、民主、科學的決策，需要由作為全體公民代表機關的全國人大決定的重大事項必然會逐漸增多。憲法和地方組織法不僅對重大問題進行了列舉式的分類，而且從事物本質的角度作出了概括性的規定。不言而喻，列舉規定的具體事項是理所當然的。從總則來看，地方組織法把重大事項分為政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等類別(有人認為重大事項就是這九類，其實是壹種誤解。這只是壹個不完整的列表。根據憲法“各方面工作的重大問題”，“平等”二字應該包括“各方面”，而不僅僅是這九個方面。地方組織法無權削減或縮小憲法規定的範圍)。總的來說，在重大政治問題的確定上沒有太大的區別。就NPC和政府而言，政治事務通常由NPC決定，這壹點通常沒有多少疑問。那麽經濟、教育、科學、文化、衛生、環境與資源保護、民政、民族等方面的具體重大問題是什麽呢？筆者認為，至少應該把關系到人民群眾切身利益的綜合規劃和計劃、重大政策、重大改革措施、突出問題等看作是重大問題，因為如果這些問題不是重大問題，那麽這些方面恐怕就沒有什麽可以看作是重大問題的，這些問題應該看作是壹般問題。當然，僅僅做這樣的定義是不夠的。還要按照國家權力機關控制需要的原則，確定壹些關鍵性的具體重大問題。作為壹個國家權力機關，全國人民代表大會(NPC)有責任和權力最終控制國家事務，所以NPC應該保留最終控制權(批準和決定)的權力嗎？除憲法和法律已經明確規定的事項外，應當從實際需要出發確定。除了上述仍然籠統的壹般性重大事項外，最需要控制的事項，應該是那些從法律角度上應該由NPC控制，但法律上沒有明確規定的事項，以及“壹府兩院”最容易出問題、關系重大、最需要NPC監督制約的事項。比如，財政超收收入和預算外收入在資金來源和歸屬上與預算收入具有相同或相似的性質，其支出安排也應由人大審查批準。人大要替人民管好國家的錢袋子，不只是錢袋子裏的壹部分錢，而是錢袋子裏的全部錢。比如機構的設立和撤銷，編制的增減，行政區劃的調整，城市規劃的制定和變更，無疑都是重要事項，在國家統壹規定範圍內，應由中央壹級的全國人大或其常委會審批，地方人大或其常委會審批，或至少由人民代表大會審批後，由同級政府審批，報有審批權的上級政府。按照目前的規定，人民代表大會被排除在這些事項的決策之外，這在任何情況下都是不能自圓其說的，因為機構、編制、區劃不僅自然涉及到錢的問題(人民代表大會被排除在這些決策之外自然導致實際的部分損失和預算審批權的喪失)，還可能涉及到國家管理體制等政治問題，而城市規劃往往涉及到廣大群眾的權益以及文化、環保等諸多問題。決策應由人大作出(從以往機構改革、人員編制管理、城市規劃的實際情況來看，正是因為沒有納入有剛性約束的法律軌道，不受國家權力機關審批和監督的制約，機構改革和人員編制管理始終難以走出“黃宗羲定律”式的膨脹循環，而城市規劃極不科學且時間長，變化不斷，造成極大的損失和浪費，往往伴隨著政府。因此，應修改相關法律規定。在修改之前，在中央政府，國務院至少要聽取全國人大常委會的意見；地方政府在報告或決定前，至少應聽取同級人大常委會的意見。比如對本行政區域內的經濟、社會、環境和人民生活有特別重大影響的建設項目，也應該由人大審批，或者至少聽取其意見。比如“壹府兩院”要就其行政區域內的重大問題向人大報告並聽取意見，等等。這些事項也應被視為壹般事項。目前大部分地方性法規都是從處理方式的角度對重大事項進行分類，這是壹個非常實際的經驗。從20多個省、自治區、直轄市制定的討論決定重大事項的規定來看，大多將重大事項分為“討論決定”和“討論決定”兩類，有的在這兩類之外增加了“討論不決定”壹類，有的在這三類之外增加了“上報備案”壹類。從重大事項決定權的本質屬性來看，我們認為重大事項可以分為“議而決”、“議而決”、“議而不決”三類。討論必須決定，也就是說人大必須經過審議後做出決定或決議。這主要是針對應由全國人大審議、批準或決定的重大事項。討論決議是指人大經過審議，可以提出意見和建議，必要時可以作出決定或決議。這主要是針對NPC有權做出決定和決議，但沒有必要做出決定和決議的重大問題。有些問題可以通過向有關國家機關提出意見和建議來表達。“議而不決”是指NPC經過討論後，只提出意見和建議，不作出決定和決議。這主要是針對那些審批權屬於上級國家機關的重大事項。本級有關國家機關的報告報請上級有關國家機關批準前，本級人民代表大會可以要求本級有關國家機關報告有關情況，提出意見，但無權批準或者駁回。經過以上討論，我們應該對轉基因的主要問題有壹個清晰具體的輪廓。除了這些壹般事項，剩下的都是各個行政區的壹些特殊事項。我們知道不可能對特殊事項作出統壹的法律規定，各級人大只能根據實際情況在法律、地方性法規和壹般規範性文件中規定，或者在實際工作中確定。地方各級人大不能指望全國人大或上級人大對這些特殊事項作出統壹規定，而應充分發揮其主觀能動性，依法自主決策——這也是實現地方事務自治的責任和權限。在這壹點上，我們可以以具有代表性的縣級以上地方各級人民代表大會為例(縣級以上地方各級人民代表大會和人民代表大會常務委員會在討論和決定重大事項方面的職權不同，為敘述方便，此處壹並討論)。依據現行法律和有關政策規定，對重大事項的具體分類概括如下:應當提請全國人民代表大會審議(審議)和決議、決定的重大事項，即行討論決定的事項包括:為保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議在本行政區域內實施而采取的重大措施；實施依法治國方略，推進社會主義民主與法制建設的重大部署和措施；涉及公民權利、法人和其他組織合法權益保護的重大事項；本行政區域內國民經濟和社會發展的中長期計劃及其修改計劃；本級人大常委會、人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報告；本行政區域內國民經濟和社會發展的計劃、預算及其執行情況；本行政區域內國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更；教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護方面的重要規劃和重大計劃；政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族、人口和計劃生育等方面的重大政策和重大改革措施；財政盈余收入的支出安排；撤銷下壹級人民代表大會及其常務委員會不適當的決議；撤銷本級人民政府不適當的決定和命令；其他具體法定事項；本行政區域內的特別重大事項等。應當向全國人民代表大會報告的事項，其中全國人民代表大會可以提出意見和建議，必要時可以作出決議、決定，包括法律法規和全國人民代表大會有關決議、決定的執行情況；國民經濟和社會發展計劃及預算的執行情況；預算執行和其他財政收支的審計；省級預算外資金收支和管理情況；義務教育制度、各項社會保險制度和住房公積金制度的執行情況，以及相關資金的管理情況；人口和計劃生育、環境和資源保護等基本國策的落實情況；社會就業形勢；重大建設項目，特別是重大建設項目的立項和建設；受理重大投訴、控告和檢舉；對全國人民代表大會任命的人員違紀違法犯罪的處理；重大突發事件、重大自然災害和重大事故的處置；辦理代表的議案、建議、批評和意見；其他具體法定事項；行政區域內若幹特別重大問題(如四川省可確定扶貧工作和勞務輸出組織服務工作)等。應當向全國人民代表大會報告、全國人民代表大會可以提出意見和建議的事項包括:政府機構的設立和變更；行政區劃的調整；司法改革；土地利用總體規劃及其實施情況；城市建設規劃、城市總體規劃及其修編方案；公用事業服務價格調整方案等。(作者是四川省人大常委會研究室副主任)
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